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英国法律援助制度案件范围的设定和启示
2017-09-06 11:20  来自: 天津市司法局

  天津市司法局法律援助工作管理处     从 薇

  为学习借鉴英国法律援助立法经验,按照中欧法律援助项目安排,2017年3月15日-4月7日,笔者随司法部法律援助中心组织的培训团一行4人赴英国就法律援助立法进行了考察。

  一、英格兰现行法律援助对象和案件范围

  英国法律援助制度历史悠久,理念先进。英格兰和威尔士地区现行法律援助制度的依据是2012年颁布的《法律援助、罪犯量刑与处罚法》 (以下简称“LASPO”)。2008年金融危机后,英国政府采取财政紧缩政策,全面削减财政支出。作为司法制度改革的一部分,政府启动新一轮法律援助制度改革,涉及法律援助体系中各个方面。其中比较突出的变化包括:一是在司法部内设行政机构——法律援助局(Legal Aid Agency),替代法律服务委员会(LSC),加强法律援助的监督管理,特别是对法律援助经费的控制;二是大幅缩小民事法律援助的案件范围。只针对最需要保护的弱势群体,最严重的案件提供援助。比如:生命或自由受到威胁;存在严重人身伤害的风险;存在失去住宅的风险;儿童可能失去家庭等。三是引入法律咨询服务必须通过电话咨询的做法,任何法律问题均可获得最初的咨询和帮助,支持和鼓励利用有效的调解手段解决纠纷;四是削减一部分法律援助支付报酬,调整受援人分摊制度的比例等。此外,还有一系列根据一级立法(如LASPO)授权制定的二级立法(即条例规章)等,例如《民事法律援助程序规定》,《民事法律援助补贴和法定收费条例》,《民事法律援助案情审查标准》,《民事与刑事法律援助经济资格与费用分担条例》,《刑事法律援助补贴条例》等。

  在联合国有关刑事司法体系法律援助原则和《欧洲人权公约》第六条公平审批权①的约束之下,LASPO并未对刑事法律援助的对象和案件范围进行改革。英国现行刑事法律援助服务方式包括:在警察局为羁押的人提供咨询和帮助;在刑事诉讼程序中提供咨询和帮助以及刑事诉讼中的辩护援助。1、值班律师服务:被逮捕在警察局或其他处所羁押的人员,均可以获得免费的初步的法律咨询和帮助。提供咨询和帮助的有可能是客户自己的私人律师,但大部分情况下,由值班律师承担此项工作。2、在刑事诉讼中提供的咨询和帮助,包括一般的咨询、信函写作、谈判、获得出庭律师的意见、准备书面材料等。值班律师在治安法庭提供免费法律咨询和代理。3、刑事诉讼中的辩护援助是指:律师协助准备案件,并在治安法院和刑事法院的某些诉讼程序中进行代理。也包括律师为面临纪律指控和假释委员会听证的服刑人员进行代理。②除在警察局为羁押的人员提供咨询和帮助,不需要审查当事人的经济条件以外,其他的援助是需要对当事人进行经济资格审查(means test)和案情审查(merits test)。

  LASPO对于民事法律援助制度的改革,可以说是最近一次法律援助制度改革最显著的变化之一,现行的民事法律援助服务方式包括:对所有的法律问题均可以提供初步的咨询和帮助;事务律师在庭审中可以代理客户发言,而不需要正式的代理手续;关于家庭纠纷的咨询帮助和调解援助以及法庭民事诉讼中的代理。LASPO主要缩小了法庭诉讼的民事代理范围,只针对最需要帮助的弱势群体和最严重的案件。

  二、LASPO对于控制民事法律援助案件范围的考虑

  LASPO对于民事法律援助范围的控制,是近年来英国司法制度和法律援助制度的重大改革之一。法律援助范围的设定,涉及法律援助法调整对象和法律援助覆盖面,是立法需要解决的重要问题。LASPO在此方面给予我们不少启示。

  (一)限制民事法律援助范围的背景

  现代法律援助制度设立初期,涉及的案件范围非常有限,目的仅是为当事人提供平等的代理权。时至今日,法律援助制度的发展已经远远超出原本设定的目标,涵盖的事项过于宽泛,甚至包括不需要依靠法律专业人士去解决的问题。法律援助鼓励人们通过诉讼来解决纠纷③。改革之前,英国每年的法律援助支出大约21亿多英镑,人均支出大约39英镑,而西班牙、法国、德国的人均支出才5英镑④,英国的法律援助制度成为世界上最昂贵的法律援助制度之一⑤。法律援助是司法制度的基本组成部分,但资源并非无限,法律援助费用由纳税人支付,既要对使用人公平,也要对买单的纳税人公平。⑥法律援助制度改革的目的,是鼓励人们用诉讼之外的更有效、更简单的手段解决纠纷,使有限的资源能够真正用于最需要的人群。

  (二)设定民事法律援助范围的考虑因素

  对立法者而言,保留或排除哪些案件,既要降低法律援助成本又要保护公共利益,是非常艰难的选择。经过反复斟酌,以下因素成为考虑重点:一是履行包括《欧洲人权公约》在内的国际义务,为当事人提供最低限度的法律援助服务。二是案件的严重程度。是否涉及当事人的生命和自由受到威胁;是否有身体受到严重伤害的风险;是否有失去家园或无家可归的风险以及儿童被迫离开家庭等风险。三是当事人能否自行代理案件。包括当事人是否是儿童或弱势群体;案件本身的复杂程度;法庭的审理过程是否人性化,在没有代理人帮助下,当事人能否自行完成案件审理过程。四是是否有其他资金来源可以解决案件。法律援助应该是最后的救济手段,例如法律保险或CFAs⑦是否可以在节约法律援助经费方面发挥一些作用。五是是否有其他可替代的解决方案。例如社会组织在某一法律领域提供的免费法律咨询和帮助,或是通过投诉或其他方式而非法律手段去解决纠纷。

  从2006年开始,大约有30多个关于法律援助改革的调查问卷向社会广泛征求意见。其中就涵盖了关于民事法律援助案件范围的内容。在综合考虑调查问卷的结果后,立法者改变了提案中最初设定的范围,保留了一部分案件类型。经过议会的辩论,LASPO的案件范围又增加了几项,例如贩卖人口受害人要求索赔和医疗事故导致婴儿受到伤害。最终,LASPO将民事法律援助的对象和范围确定为以下几大类:

  1、家事案件中17岁以下的儿童;2、寻求庇护的人;3、人身保护令,例如对遭受家庭暴力受害者的保护;4、无家可归或有无家可归的风险;5、心理健康和心智问题;6、贩卖人口受害者;7、护理质量的挑战;8、特殊教育需求;9、受歧视的受害人;10、现代奴役制度受害人;11、保护女性不遭受割礼的法令。

  (三)改革实施的效果

  LASPO实施后第一年,家事法律援助案件数就下降了60%,从2012-2013年的接近35万件下降到2013-2014年的不足15万件;人身伤害案件从2010-2011年的857件下降到2013-2014年仅仅5件;心理健康和移民案件从2010-2011年的12万件下降到2013-2014年不足8万件。⑧2015年到2016年,法律援助总支出大约15亿英镑,与改革前21亿英镑的总支出相比,法律援助经费减少了29%。虽然缩小民事法律援助案件范围只是法律援助体系改革的一部分,但在节约资金、减少财政赤字上发挥了重要作用。

  三、启示与思考

  英国法律援助制度在一次次的立法改革中日趋完善。英国虽然在历史文化、发展阶段、社会制度和意识形态等方面与我国有诸多差异,但在法律援助领域有许多共同关注点。英国法律援助制度中很多经验做法非常值得我国结合实际学习借鉴。我国的法律援助制度起步虽晚,但国家高度重视法律援助工作,保障和改善民生的工作力度不断加大,经费保障水平不断提高,我国法律援助覆盖面日益扩大。特别是法律援助事项范围的扩大趋势与LASPO限制民事法律援助范围形成鲜明对比,引发我们对科学设定法律援助事项范围的几点思考:

  (一)以实现司法公正为目标,统筹谋划法律援助事项范围

  从1215年的《大宪章》到2012年的LASPO,“司法公正”的理念贯穿英国法律援助制度发展的始终。在遵守国际公约和《欧洲人权公约》的基本框架下,LASPO调整民事法律援助范围的根本依据就是“公平(实现司法公正)”与“效率”(保证市场正常运转)⑨。由此可见,实现司法公正是英国法律援助制度的基础也是其所追求的终极目标。我们常说,“法律援助是维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度”。实现公平正义不应该只是一种表述,而应该真正成为法律援助政策制定者的核心价值观,体现在法律援助制度的设计、体现在法律援助范围的设定、体现在有中国特色法律援助制度的方方面面。

  (二)以服务对象的需求为导向,准确设定法律援助事项范围

  法律援助事项范围是法律援助基本内容之一,主要是解决法律援助为哪些人服务以及服务的案件类型。LASPO在调整民事案件范围时,也是从这两方面着手考虑,保留最需要保护的弱势群体和最严重的案件。我国提出要建立法律援助事项范围的动态调整机制,究竟法律援助事项范围如何调整,可以以此为切入点,思考在设定法律援助范围时应该遵循的原则和考虑的因素。

  一是要确定需要帮助的社会群体。根据人们的社会地位、生存状态、生理特征、体能状态、分配获取社会财富的能力等来界定哪些人群属于弱势群体,需要国家给予支持和帮助。二是要根据服务对象的需求确定服务类型。目前,我国在民事、行政案件中,法律援助重点服务人群包括农民工、下岗失业人员、妇女、老年人、未成年人、残疾人和军人军属等群体。这几类人群,面临的法律问题也各不相同。比如农民工、下岗失业人员多出现劳动保障法律问题;妇女多出现婚姻家庭的法律问题;老年人是给付赡养费的问题;未成年人是给付抚养费、教育问题等。可以针对不同人群做需求调查问卷,总结出重点人群最需要解决的法律问题。三是要依据公民权利保护的优先顺序,将与民生紧密相关的事项纳入法律援助案件范围。在不同的地域,各类人群的分布状况各不相同。经济发达地区,外来务工人员比较集中,农民工和下岗失业人员所占比重比较大,劳动保障方面的法律问题会比较突出。在偏远地区,留守老人和儿童比较多,给付抚养费、赡养费的问题就比较集中。要根据不同地区服务对象的实际需要,调整法律援助事项范围。

  (三)以整个司法体系为背景,综合考虑法律援助事项范围

  LASPO限制民事法律援助范围的原因之一是,原有的法律援助制度让人们依赖采用诉讼手段解决纠纷,导致司法资源和经费的浪费。所以,英国开始倡导诉讼的替代机制和纠纷的早期解决。在限制民事法律援助范围的同时,提供更多可供选择的法律服务方式。例如:1、提高信息可及性。通过互联网或电话,方便人们获取法律服务信息。英国引入电话网关法律服务,人人都可以免费获取最初的法律咨询帮助。2、简化诉讼程序。对于常见的不再提供援助的民事和行政案件,设有专门的审判庭,提供相对简单的诉讼程序,不需要诉讼代理人或诉讼代理人费用很低。在保证公平正义的前提下,法官也会用简单而直接的语言,帮助当事人完成诉讼程序。3、鼓励调解解决纠纷。特别是家事案件中,协助双方当事人沟通,为双方争取公平合理的结果。4、社会力量广泛参与。除了签约的律所和律师参与法律援助之外,还有非政府组织或律师助理可以提供法律帮助。5、促进其他制度的发展。如引入法律保险制度和CFAs(胜诉才付费)制度等。

  法律援助是司法制度的基本组成部分,是需要多个部门协调配合、社会力量广泛参与的一项工作。《关于完善法律援助制度的意见》(中办发【2015】37号)对社会力量广泛参与法律援助,完善法律援助便民服务机制等提出明确要求。在设定法律援助事项范围时,不能只局限于法律援助工作本身,而应该把法律援助纳入整个司法体系中全盘考虑,构建开放并蓄的大法律援助格局,在政府法律援助机构组织实施体系以外,鼓励和规范社会组织、人民团体、志愿者等参与法律援助工作。

  (四)以社会各界意见为参考,科学决策法律援助事项范围

  此次考察,在舍尔教授的指导下,我们从网上查找到大量的法律援助资料,包括统计数据、最新政策、调查方案、合同文本等。政府网站的资料不仅面向公众开放,政府出台新政策之前,还面向公众进行调查问卷听取意见,所谓“问政于民、问需于民、问计于民”。开展全面扎实的调研论证是做好立法工作的重要基础。当前正在进行的法律援助法起草工作也应加强该项工作。邀请包括专家学者、相关工作部门、利益相关群体等社会各界人士广泛参与立法。这样做的好处在于:一是精准定位群众法律需求,找准法律援助切入点,并根据群众的选择和偏好创新法律援助服务方式,兼顾不同社会群体诉求。二是根据法律援助实际提供能力,客观制定相关制度措施。三是促进完善公众参与立法的机制,畅通公众了解立法进程、参与立法的渠道,广泛凝聚社会共识。四是积极宣传法律援助,通过公众全面参与,提高法律援助社会知晓率,让法律援助制度更加深入人心。

  ① Legal Aid Legislation the English Experience, PPT, Professor Avrom Sherr, Institute of Advanced Legal Studies

  ② Legal Aid Legislation the English Experience, PPT, Professor Avrom Sherr, Institute of Advanced Legal Studies

  ③ Proposals for the Reform of Legal Aid in England and Wales,Kenneth Clarke, Lord Chancellor and Secretary of State for Justice

  ④ 2010-2015 Government Policy:Legal Aid Reform, Ministry of Justice

  ⑤ Proposals for the Reform of Legal Aid in England and Wales,Kenneth Clarke, Lord Chancellor and Secretary of State for Justice

  ⑥ Legal Aid Reform in England and Wales, PPT, Dr Elizabeth Gibby, Head of legal aid and legal services policy, MOJ

  ⑦ CFAs是英格兰和威尔士地区常见的“不赢不收费”约定。根据这个约定,如果案子输了,律师不能收取律师费用,如果赢了,在基础费用之上还可以收“成功费”。理论上讲,“成功费”可以弥补输掉的案子的费用,而且最高可以达到基础费用的100%,并且由输掉案件的一方支付。

  ⑧ Legal Aid Statistics in England and Wales(2013-2014)

  ⑨ Legal Aid Reform in England and Wales, PPT, Dr Elizabeth Gibby, Head of legal aid and legal services policy, MOJ

 
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