上海市司法局 柏正慧

　　“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略已经载入宪法。在推进社会主义法治建设的过程中，推进城市法治建设尤其具有十分重要的意义。

　　一、法治城市的理论基础：作为城市精神的法治与作为治理方式的法治

　　(一)城市精神的法治内涵

　　从现代文明的观点来看，决定一个城市的地位或者说品位的最重要指标是它可以为聚居于此的人们提供什么样的公共设施、公共服务、公民权利义务上演的平台以及城市人口精神与心理舒展的理性空间。支撑这个平台和空间的是制度、是法律、是围绕法的精神展开的具体而生动的市井生活。因此，法治——是跨越时空界限的共同城市精神，是所有世界城市治理建设的不二选择。

　　法治精神是城市精神应有且最为核心的内涵。法治是与城市发展伴生的。城市是市场交易的产物。与此同志，交易行为催生了交易规则，交易主体之间形成了法律关系。法律人为一种制度化的规范，法治作为一种中立化的治理手段与城市尤其是西方城市具有同构性。法治城市缘起于古希腊的雅典城邦。雅典卫城拥有高高的立法石柱、辽阔的司法广场、庞大的公众议事厅。人们似乎都是为着正义的理念而生活，市井文化中无不弥散着法律理想的韵味。直到古罗马城为整个庞杂的城市生活制定了一部精湛的法典，使得城市精神得以胡立与发展。古罗马法的产生，将城市生活完全纳入法治的轨道。城市精神在法律的洗礼中得以升华，城市精神与法的灵动水乳交融。现代城市法治精神的发展，比较集中地体现在伦敦、巴黎、纽约、东京这些世界城市所反映出来的风貌和特点上。而像上海这样发展中的国际化大都市，法治精神当然是城市发展中不可或缺的内容。

　　(二)法治精神与法治治理方式的内在互动

　　从法学基本理论观点出发，作为城市精神的法治属于道德范畴，作为治理方式的法治属于法律范畴。因而，从二者的本源出发，法治精神与法治治理方式的关系实质上属于道德和法律的关系。从治国方略看，法治精神的塑造属于以德治国的范畴，城市的法治化建设属于依法治国的范畴。因而，从二者在社会机制运作过程中所扮演的角色来看，法治精神和法治治理方式又是一种以德治国和依法治国的关系。

　　法治精神的塑造与城市的法治治理，两者具有互通性、互依性和互促性。首先，法治精神是城市法治化建设的内在品格和素质要求。法治城市的核心内涵是把治理城市的根本途径寄托在法律制度上，但是法治城市的建设只靠法律和制度这些硬件措施是不够的，还需要思想道德文明等软性指标的配合。因此，社会主义法治城市的建设，既需要法律和制度的保障(法治治理方式)，也需要伦理和道德的支撑(法治精神)，现代化法治城市的概念本身就包含了“法”与“德”的双重内容。其次，城市的法治治理是法治精神塑造的重要内容。现代意义上的城市精神必然包含法治的内涵，现代城市都是法治城市。再次，法治精神的塑造需要城市法治治理的支持。法治精神的塑造是一个由外及里、从“他律”到“自律”的过程，它的实现需要各种外在机制的支持，法治治理方式可以为法治精神的塑造提供各种支持和援助。城市法治治理过程中逐步健全的立法、司法、执法、守法以及法律监督机制，在确保法律有效实施的同时，必将使法律的外在强制性转化为人们的道德自律性，从而有利于法治精神的塑造。反言之，法治治理同样需要法治精神的支持。塑造法治精神归根结底是通过对塑造人来实现对城市的控制和治理。

　　二、法治城市的基本要素：善治政府与社会法治

　　既然法治城市的内涵是将城市的治理依托于法治的治理方式，从而塑造以法治精神为核心的城市精神。那么，法治城市的基本要素理应归结为是否具有高度的法治治理和是否具有奉行法律至上的市民精神。这二者集中体现为善治政府和社会法治。

　　(一)善治政府

　　市政组织——政府是建设法治城市的执行主体，也是衡量一个城市法治化的基本要素。善治政府首先是一个法治政府。法治的实质是秩序，政府既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更关键。主要体现在：

　　1.权力制约。法治的重心是约束政府权力。政府的权力由法律进行支配，或者说法律必须限制权力。城市国家权力机关，即立法机关，既要监督法律制度的实施，又要制约政府及其行政机关的工作。法院、检察院等司法机关的司法权对政府的行政权构成制约。人民直接监督制约形式——参与、审议、调查、建议、批评、检举、投诉、控告等，和人民间接监督制约形式——选举、招考、弹劾、撤换、罢免等制度在社会中得以全面确立。

　　2.依法行政。政府及其行政机关是国家权力机关的执行机关，实现城市乃至国家法治化的法治规则、法律制度体系要依靠行政机关来执行。自20世纪80年代末，依法行政原则提出以来，学术界对其作出了比较深入的探讨。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。大致包括以下原则：(1)职权法定(2)法律优先(3)法律保留(4)依据法律(5)职权与职责统一。

　　善治政府是一个服务型政府。政府的主要职能在于提供服务，从而塑造在城市法治化建设中的良好形象。

　　1.政府强调治理，重视服务。治理是政府管理方式在现代的发展，它的核心含义是强调在城市治理中政府和社会不是管理与被管理的关系，而是一种友好合作、平等交流的伙伴关系。在法治化治理过程中，政府的管理观念从传统的命令——服从式转向互动合作式。政府的治理理念追求的是代际公平和可持续发展。政府为市场经济服务，政府为城市发展服务。

　　2.政府尊重权利，救济权利。在世界城市中，市民权利是政府最为尊重的价值。政府在行使公权力的同时，充分尊重公民的私权利，并不将其凌驾于个人权利之上。相反，如果公民的私权利受到侵害，政府会提供很多救济手段。政府在行使权力中如果对公民的权利造成损害，都能及时充分地给予赔偿。政府的公权力既受到来自于其他国家权力机关的约束，也受到市民权利的约束。

　　(二)社会法治

　　市民社会——是建设法治城市的本原主体。法治城市既有一个善治的政府也有一个发达的市民社会。法治精神的塑造，法律的力量往往来自于民间。政府的作用如同“市场失灵”一样，始终有限。政府与市民信息的不对称、政府机构的官僚主义作风、政府工作人员的“经济人”性质等导致的政府失灵危害性更大，甚至导致政府的合法性危机。因此，在发达国家，市民和民间组织被视为第二政府，有时会起到比政府更大的作用。一个城市众多社会和经济问题的解决，一个城市法治精神的塑造都需要社会力量来推动。法治城市的社会力量主要体现在：数量庞大且高素质的民间公益性组织，承担民间调解和综合治理功能的基层群众组织，开放且发达的法律服务市场，自治、自律、独立、负责的市民群体。

　　三、何以建设法治城市：建设善治政府，树立“大社会”观念

　　在建设法治城市的进程中，我国的部分城市的法治化与世界城市相比较，已经做到了某种程度的“形似”，或者说法治城市的基本要素正在趋于完善。但在实质意义上，尤其在法治程度上呈现出不小的差距。何以建设中国的法治城市？笔者认为：

　　(一)建设有序、公信、高效、民主的善治政府

　　1.政府职能从管理型向服务型转变。服务型政府是法治城市的善治政府的内在品质。政府不能只是“守夜人”，也不能包打天下。在城市经济的治理方面，要从直接指挥转变为利用经济、法律等间接手段进行引导。在行使行政权力方面，政府必须按照《行政许可法》的规定，加快改革行政审批制度。坚持行政审批“法定原则”，提高效率，加强监管。此外，政府要敢于让权。将一些辅助性、技术性、行业性、服务性的事务和社会自我管理的职能交还给社会，为企业和公众提供公共服务和发展空间。

　　2.建立政府公信体系。公信是一个包含公开、公正、公平、诚信的综合性概念，公信度是城市法治化的实质性要件。在法治城市的创建阶段，可以通过多层面的公信基础建设，促进公信体系的建立，如建立政府诚信公约、市民诚信公约、企业诚信公约、金融诚信公约等。政府的公信体系建设应当通过以下两方面加以实施：一是政府自身政务，行使行政权力要公开、公平、公正。二是政府对市民社会要切实尊重、维护和保障市民的合法权益。

　　3.加强政府配套制度改革和建设。对建设法治城市而言，首先要加快政府的电子政务制度建设。建设和完善政府电子政务系统，目的在于城市的政务信息资源整合共享，推动政务信息面向社会公众，从而形成政府与社会的良性互动。具体包括：完善电子政务应用系统，如建成并开通运行政务外网；推动面向社会公众的信息化应用，如整合政府各部门的各类咨询服务热线等等。此外，应当加快制定政务公开的相关立法，为电子政务制度建设提供有力保障。其次，要健全和完善社会保障制度体系。社会保障制度要以基本保险社会化、补充保险商业化、社会救助制度化、劳动就业市场化、管理体制一体化、保障运行网络化为目标，形成社会保障的新格局。当务之急是健全社会保障体系的运作网络。再次，政府要建立合理的人才机制，培养法治人才，强化法律素质。政府要向现代化管理型企业学习，广纳群贤、人尽其材。建立一套公开、平等、竞争、择优，能让优秀人才脱颖而出的用人机制，如绩效考核机制、激励机制、竞争机制、重组机制等等。此外，政府要尤其注重对公务人员的法律教育培训和法律素质培养。

　　4.政府承担法制宣传教育的社会职责。在建设中国法治城市的过程中，各级政府及工作部门要承担法制宣传教育的任务，开展针对不同重点采取不同形式的法制宣传教育活动，为法治城市的建设奠定坚实基础。

　　(二)树立“大社会”观念，塑造法治城市的法治精神

　　凡世界城市都强调借助社会力量，强调在城市公共事务的治理上政府与社会齐抓共管。从世界城市塑造法治精神建设法治城市的经验中，我们可以得出一些结论：

　　1.扩大公众的社会空间，构建社会监督制约体系。法治的重心在于制约权力，构建权力的监督制约体系是建设法治城市切实有效的手段。当前阶段，要突出围绕监督制约公权和依法维护合权益两个方面，建立健全内部监督、舆论监督、市民监督。具体包括：把知情权交给市民，增强决策的广泛性；建立重大决策咨询论证制度，增强决策的科学性和符合民众根本利益性。公权力是市民赋予的，因此政府的权责必须统一、权利义务必须统一。只有这样，公众的民主权利和自由度才能得到扩大。

　　2.大力发展民间公益性组织，积极培育社会中介组织。首先，政府对这些组织的工作重点不是限制它们的成立而是加强对它们的管理。必须保证民间公益性组织和社会中介组织必要的功能和发挥作用的空间，真正形成政府——社会组织——社会的格局。其次，创造条件培养公益性组织和社会中介组织的独立性，实现与政府的分离。最后，提高管理公益性组织和社会中介组织的法治化水平。通过建立健全相应的法律法规、运用法律手段、提高公务员素质、完善公务员制度来推动民间公益和社会中介组织的发展。

　　3.加强基层群众组织的建设，使其在法治城市的建设中扮演重要角色。目前关键是要加强组织建设，对从业人员的生活在经济上予以保障，使其真正承担起法律赋予的责任。一是民间调解功能。政府要加强对民间调解的资金投入、财力支持，使基层组织能够切实行使解决纠纷的职能以缓解司法部门的诉讼压力，降低解决纠纷的成本，维护社会稳定。二是综合治理功能。法制最微小、最日常的环节在基层，建设法治城市有必要强化基层组织的作用。

　　4.培养开放、发达的法律服务市场。世界城市都是著名律师事务所、会计师事务所的聚集之地。建设法治城市，一定要把开放和发达的法律服务市场作业一个重要内容。加紧出台有利于法律服务市场发展的政策，鼓励更多的境外律师事务所、会计师事务所进入中国的城市。同时，有效整合本地律师资源，提升律师服务水平，使他们有能力参与法律高端服务市场的竞争。

　　5.培育自治、自律、独立、负责的市民。无论是建设法治城市还是塑造法治精神，最终取决于市民的法律素质。政府在向全社会进行法制宣传教育之外，更应当在诸如城市公共图书系统、城市大学、城市社区文化场所、体育场馆等公共基础设施和教育、文化、休闲娱乐、城市环境等软环境方面加大建设，全面提升市民素质，以适合法治城市的需要。

　　综上所述，法治城市的基本要素在于作为治理方式的法治的实现和作为城市精神的法治的塑造。而建设法治城市关键在于依靠其本源主体——市民社会和执行主体——市政组织即政府。