加强农村基层民主法治建设，推进农村事务法治化、民主化管理，是社会主义新农村建设的重要内容。近年来，各地围绕民主法治建设这个主题，在加强农村管理方面下了不少功夫，做了不少文章。但在实践中有一些突出的问题仍然解决得不够好，特别是有三个方面的问题一直困扰各级党委政府：一是如何有效约束农村干部行为；二是如何实现农村工作的规范化管理；三是如何真正运用法律和道德手段来管理农村。如何解决好这三个方面的问题，在农村基层实施村务管理“四制”模式，即：对村级重大村务、财务实行村民旁听、民主议政、决策公开和通报反馈等四项制度(简称“四制”)，就是很好的尝试。

　　村务管理“四制”的理论性

　　如何完善村民自治，加强基层的民主法治建设，一直是各级农村工作关注的重点。在新的形势下，要全面实行依法治村、民主管理，我们认为，首要任务就是要对村级重大事务实行公开，坚持以人为本、民主自治，让群众知情、让群众参与、让群众监督；同时，要建立健全一整套科学合理的操作规程，确保落到各项制度和措施实处。这是村民依法自治管理的关键和基础，也是落实“四民主、两公开”的重点和保障。所以，可以讲村务管理“四制”模式，从程序和内容上基本回答了农村基层什么是管理民主和如何民主管理的问题。

　　(一)村民旁听制度，就是吸纳村民旁听两委会议，了解议事内容。对村里敏感问题，在“两委”联席会议时适时邀请村民实行旁听制。对村内重大议题在充分酝酿的基础上，召开党支部会议，提出决策方案，然后召开党支部、村委会联席会议讨论。“两委”联席会议时，酌情吸收有关群众列席旁听，参加讨论。旁听人员在“两委”联席会议上有知情权、发言权，但没有表决权。如，宅基地分配、农村土地承包及流转、房屋拆迁改造、村集体资产经营及处置等重要敏感事项都必须实行村民旁听制度。

　　(二)民主议政制度，就是充分参政议政，体现民主意愿。村内重大决策在“两委”统一意见的基础上，经村民代表或村民大会讨论，表决通过后才能实施，实行议政制。在召开村民代表或村民大会时，集思广益，听取各方面的意见和想法，进一步完善、补充和规范决策的内容，充分保障代表和群众行使参政议政权。

　　(三)决策公示制度，就是及时公示于众，广征村民意见。对议政后的决策，利用村务公开栏、有线广播、发放明白纸等多种方式，实行公示制。公示期间，认真听取群众意见，及时释疑解惑，并吸收群众正确的意见和建议。对于重大事项决策，在按照程序形成初步意见后，可先打印成“明白纸”发放到全体村民手中，广泛征集群众意见和建议，再仔细讨论研究，形成最终决定，再以正式《公告》形式发放到各户。

　　(四)通报反馈制度，就是及时通报落实情况，加强群众监督。对重大事项办理落实情况，实行反馈制。每年初，由各村突出重点、量力而行地确定需要承办的3件以上实事，并列入《村“两委”班子履行职责承诺书》中，落实情况由村两委召集党员、村民代表会议或以村民大会的形式，每季度通报一次；对临时确定的重点事项，在完成后一周内进行通报。对于没有达到目标和进度要求的，还要接受群众质询，说明情况。同时还要在保持村级日常办公的基础上，规定每周确定一天为村务集中“质询日”，现场解答、处理群众提出的政务、村务、财务等方面的问题和要求。

　　村务管理“四制”的可行性

　　为确保村务管理“四制”模式落到实处，要不断强化保障措施，从而使“四制”管理切实可行。

　　一是坚持不懈地抓法制教育，引导广大农村干群依法推进“四制”。农村干部群众既是推行“四制”的主体，也是执行“四制”的主体，他们的法律素质将直接影响“四制”实施的成效。为此，要坚持不懈地抓农村法制教育。一方面，大力加强群众性的法制宣传教育。采取编印法律知识读本、送法进村入户、法治专题讲座、法律知识竞赛、学法用法演讲、演出法制文艺节目、设立法律一条街，开办黑板报、宣传栏和利用广播、电视、报纸等新闻媒体，以及开通普法网站等多种灵活有效形式，切实加大农村普法工作的力度，着力提高法制宣传教育的针对性和实效性。另一方面，强化对村干部的法律培训。利用各级党校，依托有关政法院校，采取集中举办法律培训班、法学远程教育等形式，对村干部进行法制教育培训。特别是党支部、村委会换届后，及时分期分批对全市农村“两委”成员进行集中培训，提高他们的法律素质，增强依法办事的能力。

　　二是不断深化村级规范化管理，推动村务管理“四制”模式制度化。把推行“四制”作为一项重要内容纳入村级规范化管理，市、镇两级要成立专门机构，指导各村遵循合法性原则、切实可行原则、易操作原则、既约官又约民原则，按规定的程序，及时对《村民自治章程》、《村民公约》依法进行修订完善，并下发到户，让村民人人明白，积极参与，严格执行。村规民约的修订过程，就是村民发扬民主、依法自治的管理过程，着力在全村形成自我管理、自我教育、自我服务的良好氛围，促进全村的和谐稳定。

　　三是加强督导检查，确保村务管理“四制”模式取得实效。市委、市政府每半年组织市监察局、司法局、民政局、财政局等部门对基层落实“四制”工作情况进行监督检查，对个别弄虚作假、侵犯群众合法权利的村干部，依法依纪给予严肃处理。各镇区街还要统一印制村民公开信，将包村干部的姓名、联系方式、办公地点等内容公布于众，使包村干部能够随时听取群众对包括落实“四制”在内的各类问题的意见反馈。

　　村务管理“四制”的实效性

　　“四制”的实施把农村管理引向制度化、规范化、民主化和法制化，收到了干部群众都满意的效果。

　　一是改进作风，增进了村“两委”班子的团结。“四制”把村干部的行政行为和为民服务职责统一起来，这就要求村干部必须主动关心群众利益，尊重群众意愿，听取群众呼声，及时解决群众反映强烈的热点难点问题。既要共同商定，又需同心践诺，使得“两委”班子目标一致，拧成一股绳，心往一处想，劲住一处使，从而提高了村干部为群众办实事、解难题的主动性和自觉性，增强了“两委”班子的凝聚力和战斗力。

　　二是心系群众，增强了村干部办实事的力度。过去，一些村的“两委”班子虽然也有为群众办实事的打算，但往往是说在嘴上，办在空中。“四制”推行后，当年规划要为群众办的实事变成了“白纸黑字”，而且还要定期向党员和村民代表汇报履诺情况，年终由党员和村民代表分别评议，镇党委、政府考核，违诺与村“两委”干部工资挂钩，并视情况采取相应措施或给予相应处分，这就迫使村干部对承诺了事情必须办。不少村干部群众说：“现在一年干的事，能顶过去二、三年。”

　　三是契约规范，形成了村民自我教育、自我管理机制。在实施村务管理“四制”过程中，由村“两委”班子和全体党员、村民代表签订了《村“两委”班子履行职责承诺书》；由村委会与全体村民签订《村民权利与义务约定书》)。《承诺书》结合党对农村的新政策和国家颁布的新法规，进行调整充实，坚持把村“两委”干部认真履行职责、依法照章办事、实行民主管理、推行村务财务公开、优化治安环境、发展经济办实事和加强精神文明建设等事关稳定与发展、事关群众切身利益的事项全部列入承诺内容，具体内容一年一定。《约定书》包括村民的选举权与被选举权、参加有关会议和了解、参与有关村务活动、依法承包经营、合理使用宅基地和水电等公益设施、学习了解与村民切身利益相关的法律法规和政策规定，尊老爱幼、团结互助，正确处理好家庭和邻里关系、实行计划生育等方面。这些都是村民普遍关心和最需要解决的事情，且每个干部、每个村民都要签字。签订《承诺书》和《约定书》的过程，就是一次普遍而具体的法德教育过程，每个村干部群众在签订“两书”时，都要反反复复地看上几遍，既了解自己的权利与义务，又要对照“书”中的内容，看自己能否做到，是否有违反规定的行为。

　　四是民主自治，提高了群众参政议政的积极性。“四制”逐项回答了村务管理“两委”必须怎么办，村民应该怎么办等问题。村里的大小事该怎么做、做到什么程度、出现问题如何处理等都有了明确规定，使农村工作有了总抓手。由于“四制”的实施充分发扬民主，不搞暗箱操作，重大村务、财务要和群众商量，且都有干部依法办事，实行民主管理的具体规定，履诺情况要接受群众监督评议，这就把发言权还给了群众，把知情权亮给了群众，把监督权赋予了群众，给群众创造了更直接的参政议政条件。

　　村务管理“四制’的现实意义

　　“四制”的实施，适应了新形势下依法对农村工作进行科学管理的需要，在深化依法以德治村、解决农村深层问题等方面开辟了新的途径。

　　第一，“四制”是新农村管理方式的一个新改革。实行“四制”管理后，在管理的指导思想上，村干部由过去单纯对上负责，片面地为实现领导意图而实施管理，转变为既要对上级党委政府负责，又要对群众负责，真正把群众满意不满意作为开展工作的出发点和落脚点。在管理的方式上，由过去以行政命令、号召型为主，转变为运用民主与法治的方式进行管理。这种法治，是在充分发扬民主基础上的法治，群众由过去的被动管理转变为现在的主动接受管理，管理者理直气壮了，被管理者也气顺了。

　　第二，“四制”是新农村民主政治建设的一种新形式。“四制”的推行，使群众对村务享有充分的知情权、议事权和监督权，其制定和实施过程，本身就是广大群众民主决策、民主管理、民主监督的过程。重大村务财务事务，要广泛征求党员村民的意见，实施情况，要半年召开一次党员和村民代表会议，报告履行情况，听取意见和建议。违反“四制”规定，群众可以直接向村里提出，也可以向镇党委政府反映，为群众创造了直接参政议政的条件。“四制”的兑现落实情况，必然成为村民选举每届村委会、党员选举每届村党支部的重要依据。

　　第三，“四制”是促进农村经济快速发展的一个新机制。壮大农村经济，发展生产力是解决农村所有问题的关键，是搞好农村管理工作的基础。把发展农村经济、为群众办实事作为“四制”的一个重要内容，成为群众关注的焦点和热点。这样就增加了村干部的工作责任感和压力感。有了压力就激发了活力，促使村干部把心思和精力倾注到为农民增收上，从而就能够在农村形成一种议发展、抓发展的浓厚氛围。

　　第四，“四制”是正确处理人民内部矛盾、密切干群关系的一个新举措。当前，农村矛盾纠纷日趋多元化、复杂化并呈现出新的特点，矛盾主体是过去村民与村民转为村干部和村民，矛盾纠纷的内容由过去的家庭、邻里纠纷变为集中在村政、财务和干部作风等问题上。这样，化解农村矛盾纠纷再靠感情、靠辈份、靠习俗等手段已经不灵了。“四制”综合运用行政、经济、法律、道德等手段，用承诺约束、强化服务、民主法治的办法，来避免和化解矛盾纠纷。同时，“四制”运用民主与法制手段构筑崭新的人际关系，确立了干部与群众的平等地位，拉近了两者之间的距离，从而稳定了群众情绪，融洽了党群干群关系。

　　村务管理“四制”的完善提高

　　实践使我们体会到，“四制”作为当前规范农村工作的抓手，必须贴紧形势，关键要选准切入点，找准突破口，真正让农村干部群众切身感受到实实在在的效果。以正在开展的“民主法治村”创建活动为契机，做好“结合”文章，深化和丰富其内涵，不断完善提高。

　　一是围绕加强农村基层组织建设推进村务管理“四制”模式。推行“四制”成效如何，关键在班子、在干部。要不断强化村级班子建设，以配齐配强村“两委”干部为切入点，进一步加强村干部的法律知识培训，不断增强他们依法管理农村各项事务的能力和水平。要坚持对不称职的村干部进行调整，对存在问题的村干部进行谈话诫免，强化村级班子自觉抓好“四制”的责任感、紧迫感。要注重加强制度建设，进一步健全完善村民自治章程和村规民约，把农村经济和社会事务的管理规定具体化，印制成册，发放到户。大力加强“四民主、两公开”，严格落实村务财务公开的时间和内容，现场办公、现场解答，使过去村务公开、民主监督由虚向实、由重形式向重内容转变。

　　二是围绕群众关注的热点和难点问题推进村务管理“四制”。在深入调查的基础上，遵循民主意愿和法治原则，将涉及农村政务、村务、财务等热点难点问题，扩大归纳成十大类，具体涵盖包括：村年度工作目标、立项大事的进展，村集体经济收支、干部工资、债权债务，村集体土地的调整、流转，村公益事业的经费筹集与建设，村集体经济项目的出让、承包，村集体资产的购买、处置，新型合作医疗资金的收交，宅基地的安排、计划生育的指标，粮食直补款、村民福利待遇、救济优抚款的发放，村级后备干部推荐、新党员发展及其他需要公开的事项。对这些热点难点问题全部纳入“四制”模式进行运作。

　　三是围绕为群众办实事推进村务管理“四制”模式。把推行“四制”模式作为沟通政府和群众意愿的桥梁，倾听群众呼声的晴雨表，及时了解群众最直接、最现实、最关心的利益问题，通过村民代表、镇机关干部“一线工作法”等多种形式，广泛征求群众最迫切要求解决的利益问题。近几年，龙口市通过推行“四制”，解决了水、电、路以及上学、医疗、社会保障等一大批涉及农民切身利益的实事。实施了农村“五通、双建、六保、两减免”工程，其中仅“村村通油路”工程一项，市镇两级财政就投入资金8000多万元。在完善农村社会保障方面，重点抓好农村养老、新型合作医疗、五保供养、低保、义务教育救助及杂费减免、村级基本经费等六项保障措施的落实，三年投入财政资金近1亿元。

　　四是围绕促进农村发展推行村务管理“四制”模式。推行“四制”要始终突出加快经济发展这个主题，坚持以经济建设为中心，围绕加快农村产业结构调整，为促进农村致富、农民增收开辟有效途径。要把推行农村民主自治与村集体发展紧密结合起来，一些涉及长远发展的土地征用、新上项目、固定资产投资等重大决策，全部按照“四制”程序逐一落实，确保各项决策既符合群众的要求和意愿，又能适应市场竞争的需要。近年来，龙口市通过“四制”新上项目230多个，促进了农村经济的长远发展，先后培育了一批具有龙口特色的经济强村。目前全市集体经济总收入过百万元的村达到163个，占全市总村数的四分之一以上。

　　龙口市在全市农村推行村务管理“四制”以来，农村经济社会发展不断加快，干群关系明显改善，农村面貌发生了巨大变化，先后被中宣部、司法部授予“2001—2005年全国法制宣传教育先进市”，全市无刑事、治安、民转刑等案件和群体性上访的“四无村”达到560个，占全市总数的89%，有60%以上的村达到了民主法治村标准，全市农村呈现和谐稳定发展的新局面。

　　(摘自《中国司法》2007年8期)