(一)问题中的“三化”

　　纵观我国20年的普法宣传教育，既取得了一定成效，也存在着不足；既有成功的经验，也有存在的问题。从“四五”普法总结的经验看，本文认为当前有的地方和部门普法存在的问题主要体现三个方面：第一、观念和认识程度存在淡化：由于各级领导重视程度高低不一，直接导致一些地方、部门落实普法规划的效果参差不齐，影响着普法的深入开展。第二、普法部门职能始终弱化：由于一些政府投入资金有限，办事机构虚设，工作人员工作协调不力，使普法难以有效持久地推动进行。第三、普法的广泛性、针对性和实效性趋于粗化：由于协调渠道不通、领域层次狭窄、形式内容陈旧单一，使普法难以调动广大公民参与的积极性。

　　(二)建设中的“三化”

　　有以上三个方面问题的存在，极大限制普法工作整体可持续发展，长此以往对普法的质量和生命力构成威胁。改变这三方面问题的唯一途径就是从宏观上和微观上双管齐下，第一、加强普法制度化建设：用制度制约和提高各级领导和工作人员履行工作职能的自觉性和积极性，使各地方、部门落实普法规划取得整体推进、发展的效果。第二、积极探索普法网络化模式：政府加大资金投入，实设办事机构，加强工作职能，充分发挥上对下的领导、组织协调和推动作用，从而形成合力。第三、力求务实化的普法效果：从普法的广泛性、针对性和实效性出发，从广大公民的实际需要出发，多形式、多领域、多层次、多角度地开展普法宣传教育活动，使普法对象在普法活动中得到实实在在的“实惠”。

　　(三)推进中的“三化”

　　今后普法工作重点应放在以下三个方面：用加强制度化来强化普法，消除观念、认识的淡化；用构建网络化来深化普法，消除职能的弱化；用工作的细化来增强普法的实效性，消除广泛性、针对性和实效性的粗化。制度化、网络化、务实化“三化”与强化、深化、细化“三化”互为手段、互为目的，以制度化、网络化、细化的手段去达到强化、深化、务实化的目的；以强化、深化、务实化为动力达到制度化、网络化、细化的宗旨。目前我国的法治建设正处于发展阶段，诸多法律法规在不断更新、健全和完善，故普法是一个漫长、持久的活动过程，只有不断强化、深化、细化普法工作，给普法注入活力，才能使法制教育具有长久的生命力，才能支撑起提高整个中华民族法律素质的重任，才能夯实构建和谐社会的基础。

　　(一)加强制度化建设，强化普法

　　在新形势下，进一步提高全民的法律素质，加快全社会法治化进程，普法发挥了积极作用，而加强和持久地开展普法宣传活动完全取决于适应当前形势需要的普法规划，而普法规划的全面开展和实施还要有一套相应制度和保障机制为前提，这当中各级领导干部的高度重视也是十分关键的，为此必须探索和建立一套相应制度和保障机制。

　　第一、建立普法工作责任追究制度(或普法工作责任条例)。该制度(条例)重点包括：责任范围、适用对象、追究情形、适用追究等内容，对达不到制度要求的单位及其主要负责人视情节追究相应责任，并采取批评教育、责令改正、调整岗位、行政处分等处罚措施，该制度(条例)的出台对加强各级领导干部(包括公务员、司法、行政执法人员)积极主动带头学法用法和依法行政以及对普法工作的重视程度具有重要意义。

　　第二、建立地方、行业系列制度。依据普法工作责任追究制度(条例)，各地方、各行业可建立普法一系列相关制度，如：1.普法讲评奖励制度：每年年终对地方各单位的领导进行普法工作评估或排位，督促和激励地方、部门和行业的主要领导认真履行职责，对在工作中做出成绩或达标的给予适当奖励。2.司法行政执法质量考核评议制度：制定考核标准，以百分考核评议的办法，采取各司法行政执法部门自行考评、上级抽查考评和人大政协视察以及群众满意度调查的方式，分年度逐年实施。3.普法督察制度：以地方人大政协为主，年终组成有人大政协代表或公民代表和各界代表参加的普法检查团，对地方各部门进行全面的普法检查，同时又进行工作调查研究，及时发现和反应普法工作的新情况、新问题，有力推动普法工作顺利开展。4.群众性法制教育制度：可规定一年当中固定的日、周、月当作普法活动期，统一组织、统一行动，并规定一年多少次举办不同主题、不同内容、不同层次的专题性教育和围绕中心工作多形式开展群众性宣传教育活动等。5.其他相应系列制度：如：领导干部学法讲座制度、法律知识考试考核制度与任职资格制度等，有的地方还出台了“法制宣传教育规范化管理办法”，所有上述一系列制度(或办法)，为普法工作制度化、规范化和强化普法工作打下坚实基础。

　　第三、健全各项保障机制。健全各项制度的同时还必须健全各项保障机制，二者缺一不可，主要有：1.普法经费投入保障机制：普法的顺利开展离不开经费的保障，要建立普法最低经费保障机制，将普法经费列入地方财政预算，并随地方经济的发展而增加，除加大对普法硬件设施的投入外还设立奖励基金，同时加大对普法理论研究的投入，设立研究基金。2.组织领导保障机制：各地方、部门要形成更加科学的、统一的、强有力的组织领导运行机制和领导核心，统一规范编制、经费、人员、职责、职权，常设机构要配备主要领导和专职副职以及4名以上工作人员，合署机构要设一名副职和2名以上工作人员。3.普法队伍建设保障机制：各地方建立普法讲师团、志愿者队伍、法律顾问团、法制文艺宣传队等，由主要领导挂帅，一方面加强队伍素质建设，加大培训、深入基层、扩大宣传；另一方面主动介入地方政府，为其中心工作积极建言献策，充分发挥他们在法制宣传中的中坚作用。

　　(二)探索网络化模式，深化普法

　　21世纪是网络时代、信息时代，为加强普法的广泛性、针对性和实效性，必须加快实施普法网络化建设。要增强普法的覆盖面、影响力，实现普法的目标，需要不断创新、不断开拓，必须建成一个“结构合理、功能齐备、面向未来”的、庞大的、密集的、高效的、多功能的普法网络系统。

　　第一、以地区普法办公室为龙头，形成纵横交错的普法网，横向为三个层次：处级以上领导干部；公务员、公司企业经营者、农村基层组织成员；城镇村(居)民，即“三横”。纵向按其职能和专业的不同可分为：各乡镇(居委会)及农业部门(工业部门)、司法部门、工商等行政执法部门、教育部门、文化、体育、卫生、计生部门(即文体卫计)、城建系统、招商部门和妇联、工会、武装部、残联以及其他委办局十二个系统部门构成“十二纵”，即“三横十二纵”。上述纵向部门所隶属的各基层单位和职能科室，面对的是诸多的社区、街道、行政村以及成千上万的人民调节员队伍，这样一个庞大的普法网络的建立，可覆盖地区的每一个角落，从而形成了全方位、多层面、多渠道、立体交叉、协同普法的网络化法律宣传、服务系统(以地区、县为例祥见后面普法网络系统结构图)。

　　第二、普法网络系统建立后，成立由地区主要领导挂帅的、各职能单位部门领导参加的“普法网络中心”(以下简称中心)机构，该机构可为地方党委领导下的专设行政机构，“十二纵”为“中心”下设的“网点”，可称为“普法网络所”或“法律服务咨询网络所”，每一个“网点”设一名“网络联络员”或“网络信息员”，“中心”与“网点”是上下隶属关系最为有利，如按现制论既是业务隶属关系，也是业务指导服务关系，同时还要制定相应的普法网络制度和定期交流制度与之相配套。“中心”为中枢机构，既可以通过网络系统向各“网点”传达上级对普法工作的指示和精神，继续发挥组织、协调、指导和推动的职能，也可以对其进行法律服务、咨询等，还可以下发新颁布的法律、法规和地方性政策、文件等，具有多功能，而“网点”在法律宣传中或百姓在工作中、生活中遇到的难点、热点问题，也可以通过网络系统及时反应到“中心”，这样不仅发挥网络系统的互动性，同时也大大提高了法宣的质量和效率。

　　第三、普法网络化也应从基层抓起，村(居委会)既是地区中心的“网点”，同时也可以建立自己的网络化系统。以村为例：横向可将村分为若干区、片、小组等；纵向可分为党、政、青、妇、武以及党员、村干部、小组长等，这样构成了干部与村民、党员与群众、村民与村民之间纵横交织的网络化管理模式。各村(居委会)可根据当地的具体情况具体部署实施，村(居委会)建立“村(居)事务管理中心”，以此为龙头加强管理，并配置相应的管理制度。村(居委会)网络化管理系统的建立不仅有效地对村(居)民进行法制宣传，而且可以大大提高依法管理村务、并在促进经济发展和加强政治思想工作中发挥积极作用。

　　(三)追求务实化效果，细化普法

　　普法工作要紧密结合实际，制定适合可持续发展的总体规划，并要有具体的思路和目标，除此之外，还要从普法的具体细节入手，细处见真、细处见实。普法具有广泛的社会参与性，让百姓相信法律、接受法律，积极主动参与和融入普法队伍中去，必须从普法的广泛性、针对性和实效性出发，多形式、多领域、多渠道、多角度地开展宣传教育活动，并且要建载体、重协调、通渠道，拉动地区普法的内需，同时还要积极探索、与时俱进、开拓创新，继续保持普法的强劲势头。没有百姓参与的普法是没有质量的普法、没有生命力的普法、没有实际意义的普法，为充分调动广大公民和各界人士以及不同层次的广泛参与的积极性，应从细节入手，应从“多、活、实”下功夫。

　　第一、“多”即：多形式、多领域、多层次、多渠道、多角度，着重体现普法的广泛性。1.多形式：就是传统普法与现代普法并举，既有传统形式：设咨询站、法制讲座、法制园地、现场会、报告会、研讨班、论坛、法制演出、竞赛等，又可创新形式：配置法制副村长(副主任)、法制副校长、法制副院长、法制副队长、法律法规上挂历、台历和扑克牌以及法制大屏幕、开设法制网站和利用手机信息普法、交通工具(汽车、火车、船、地铁)普法等，从中既有“单向灌输”又有“双向互动”、既有“单位体”又有“多媒体”等，今后还要不断探索、推陈出新：在领导干部学法用法方面，鼓励领导干部参加地方的诉讼活动和其他法律活动，并使其成为制度；公民学法方面，充分利用地区有线电视台对地方法院审理民、刑案件和行政案件(法律规定不能公开的除外)进行现场直播等，这些形式既祢补课堂式教育的不足，不但使普法对象增长了法律知识，而且又是一个实实在在的普法活动；在中小学学法方面，可将中考、大考的内容适量增加法制内容，提高中小学对学法的重视程度，等等。2.多领域、多层次：社会上所存在的人群、组织、团体、单位都能成为普法的对象，现阶段从机关(包括中央机关)到企业、社区到农村、部队到学校；从领导干部、公务员、司法和行政执法人员、企管人员、大中小学生、村(居)干部、农(居)民、外来人口到农村经纪人、承包户和种养植户、个体工商户、劳教服刑人员、驾驶人员、军人、妇女、残疾人、老年人等，今后可开辟新领域、新的普法对象，如：科技界、文艺界、文化界、金融界和下岗工人、矿工、输出劳务人员、物业保安等等。3.多渠道：以什么形式普法和对什么领域、层次的普法对象宣传，可以通过多种渠道，既可以通过上级政府也可联合各职能部门；既可利用某些重大活动和节日也可建载体、搭平台；既可通过协调、依托又可自创、开拓等等。4.多角度：普法不能盲目或仿效，不能为了普法而普法，要根据普法对象的不同，采取不同的方法，选择不同的角度，即同样的普法内容从不同角度讲解、咨询、服务，达到事半功倍的效果。如：对领导干部的法律培训，既要全面又要理论性强，还要从掌握要领出发，以达到提高其运用法律依法行政能力的目的；对行政执法人员的普法要从执法的职能入手，学与用相结合；对企管人员就要从其在经营中或签定合同中应经常遇到的法律问题展开；针对农民(包括外来人口)就不要从理论上做文章，理论太多不能接受而又不理解，特别在讲课中要注意多举现实的例子(最好是身边发生的例子)，语言要通俗化还要泛泛地讲，达到其融会贯通、掌握理解的目的。5.多内容：普法既要宣传宪法又要宣传地方性法规、政策；既要有法律条款也要有道德精神；既包括大力宣传权利意识同时也要宣传权利和义务相对等观念等等。

　　第二、“活”着重体现普法的针对性。1.理念活：工作中注重以人为本、以广大人民群众的需要为前提，深入基层调查研究，了解社会各界的实际，知道不同领域、不同层次的普法对象在干什么、需要什么、存在什么问题，哪些问题需要运用法律加以调整和用什么法律来处理等，并且注重积极探索、总结经验、寻找不足，增强工作的主动性、预见性和科学性，同时更要注重政府的主导性和各方面的协作，加强对普法氛围的营造，使之协调发展和可持续发展。2.形式、方法活：当前形势下，如何组织公民学法，单靠广播、发放宣传材料等方式、方法，实效性不明显，组织集中培训也要具备诸多条件，故普法还需因地制宜、因人制宜、因情制宜，必须搞“活”才可增强实效性。在各项制度和保障机制完备的基础上，通过一系列活动，如：领导干部学法用法可进行“学法用法日”、“一月一学、一季一讲(论)、一年一考”、“考核十法”(任前先考、述职评议、代表视察、执法检查、经验交流、一票否决、年度考试、考核、调阅笔记、学术探讨)等活动；公务员、司法行政执法人员进行“以案说法”、“一人一课”、“一周一题”等；企业管理人员进行“法律沙龙”、“每周一案”、“每月一法”等；农村(居委会)进行“法律进万家”、“创建法制文明示范户”、“千名党员进农家”等；中小学进行“七个一”即一课(法制教育课)、一长(法制副校长)、一庭(模拟法庭)、一考(法制考试)、一说(现身说法)、一看(参观监狱、劳教所)、一听(旁听相关刑事、民事案件)、“五小”(家庭小帮手、学校小标兵、社会小卫士、同学小伙伴、自助小主人)、“五老教育”(老干部、老战士、老专家、老教师、老劳模)、“法制夏令营”、等；地区可搞一些如“法律一条街”、“法律集市、夜市、超市、快车”、“法制宣传月”、“法制文艺汇演”等等。诸如此类的活动还有许多，还可探索新的活动、新的主题，通过具体的普法活动使法律不在是文字条款，而是活灵活现的形象摆在人们面前，寓法于乐、寓法于动、寓法于活。3.内容活：针对不同的普法对象精选不同的普法内容，同样的内容可选择不同的普法对象或同一普法对象节选不同的普法内容等等。在活动中或讲课中，宣讲者应注重针对不同对象调整不同的语言风格，尽量避免照本宣科，还要注意结合社会上的实例或采用双向互动的形式，增强宣讲的技巧性，从而避开因宣讲呆板或流于形式、走过场，使听讲者产生厌烦、无兴趣，达不到预期的效果，无论是领导干部还是农民、无论是广泛地讲还是从不同角度自咨询服务，这就要求普法者、宣讲者具有深厚的法律专业素质和丰富的社会知识以及高强的语言表达能力。实践证明，只要理念、形式、方法、内容等活起来，普法就能使清冷的场合热起来，大张旗鼓增强氛围；使散漫的讲座兴起来，普法对象坐得住、听得进、百听不厌；使狭窄的认识阔起来，老百姓真正融入普法、汲取法律知识的营养，积极投入学法守法的队伍中去，达到了普法学以致用、立竿见影的效果。

　　第三、“实”着重体现普法的实效性。如果我们普法工作的“多”和“活”充分体现出来，那么就可以取得“实”的效果，“多”、“活”的目的是为了“实”，前两者是前提、我们探索的方向，后者是结果、我们追求的目标，双方有必然的联系。如只有“多”和“活”而没有“实”的效果，那么普法就会偏向流过场、走形式，没有“实”的普法就成为了无源之水、无本之木，从而失去生命力。我们20年普法工作所做的一切，制度化建设也好，网络化探索也好，“多”、“活”上下功夫也好，其唯一任务、唯一目标都是为了“实”、取得实效。当然除“多”、“活”之外，我们还要进行多方面的探索、多方面形式的结合，使“实”更加突出、更加有效。1.普法与法律服务、治理多轨制：普法与法律服务和司法实践相结合，让法制宣传教育放置在法律服务(法律援助)、人民调节(诉前、诉中)、各项治理活动等方面的轨道上，在提高法律工作者、行政执法人员素质的基础上，注重普法与司法、执法等目的性和公益性的统一，再以特殊的形式：建载体或搭平台，使普法中有服务、执法中有普法、服务中有执法，让被服务者、被执法者和其他普法对象受到实实在在的法律教育。建载体搭平台，大办普法实体，在服务中、执法中加强对特殊群体的普法教育，如：普法部门与工商联合成立“个体私营维权中心”、与信访部门成立“信访接待中心”、与公安部门成立“外来人口维权中心”、与妇联成立“妇女儿童维权中心”、与残联成立“残疾人法律援助中心”等等，以这种特殊形式普法，可达到普法效果与社会效果双赢。2.全面普法教育与重点法制教育全方位：统筹全面、兼顾重点或以重点带全面，增强普法工作的实效性。自党的十六届三中全会以来，我国社会发展唱响了两大主旋律：一个是建设法治政府和加强党的执政能力建设，另一个是构建稳定和谐社会。今后普法工作应紧紧围绕这两大主旋律来唱，同时政府职能转化、经济体制转轨、法律体系框架初步形成、信息技术飞速发展、城市化进程加快等，这一切都给普法工作带来新的挑战、新的课题，一种领导重视、加强协作、突出重点的普法模式是今后普法工作的主流。在全民普法的基础上，特别要重点加强“两个能力”的提高和“两个需求”的提升，“两个能力”即：领导干部依法执政能力和基层特别是农村干部依法办事的能力，而提高其依法行政、依法办事，学法是基础；“两个需求”即：农(居)民(包括外来人口)、企业管理人员对日益增长的法律需求和对高素质的法律服务人员的需求，这也是构建和谐社会所必备的条件之一。以加强“两个能力”的提高和“两个需求”的提升为普法工作的切入点和出发点，带动全民学法用法的积极性和自觉性，那么我们普法工作定会扎实有效，另外普法再与经济建设、维护稳定、精神文明建设等紧密结合起来，普法就会长久不衰、保持旺盛的生命力。

　　形实合一、“三化”同行，只有把制度化、网络化与“多”、“活”、“实”三字结合起来，并把“务实”作为我们普法工作的出发点和落脚点，才能推动全社会学法用法的自觉性和积极性，才能满足全民信法、需法、学法的内需，才能使普法更具有生机和活力。