我国是统一的、单一制的国家。由于我国幅源辽阔、人口众多，各地的经济、社会发展的不平衡，所以，为了与这一国情相适应，使国家制定的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下的“统一而又分层次”的立法体制。

　　地方性法规的概念、特征及其由来

　　一、地方性法规的概念、特征

　　地方性法规是指地方国家权力机关依照法定权限和程序，制定、修改的在本行政区域内实施的规范性文件。地方性法规作为法的一种表现形式，首先具有法的共同特征，即它是一种特殊的行为规则，是经国家权力机关制定的、由国家强制力保证实施的社会规范，是统治阶级意志的体现。

　　地方性法规除了法理学概念上的这些共同特征或者说一般意义上的特征外，它还具有以下几个方面的特点：一是从属性。地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分。在这个法律体系中，其法律地位、效力、应用范围都小于、低于法律和行政法规：二是地域性。地方性法规就其空间效力而言，只能在本行政区适用，超出本地区范围则无效；三是配套性。许多地方性法规实际上是配套实施有关法律、法规的办法；四是试验性。为了适应改革开放的需要，进一步加快立法步伐，在有些法律全国立法的条件尚不具备时，先由各省、自治区、直辖市制定地方性法规。

　　二、地方性法规的由来

　　1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这是我国第一次以法律形式赋予地方立法的职权。

　　1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修改的宪法。新宪法对地方立法作了规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会备案。”这是我国第一次以国家大法的形式规定地方立法的职权。

　　1986年第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议再次修改地方组织法，规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这是由法律规定地方立法权的进一步扩大。

　　2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，并于2000年7月1日起施行。立法法规定行使地方立法权的有以下地方权力机关：(1)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；(2)较大的市的人民代表大会及其常务委员会；(3)经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会；(4)民族自治地方的人民代表大会。立法法的有关规定，使我国的立法体制更加规范化、制度化，并对地方立法权作出了全面的规定。

　　制定地方性法规应遵循的基本原则

　　在明确了地方性法规与宪法、法律、行政法规的关系后，必须把握好制定地方性法规应遵守的基本原则。

　　一、保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的具体实施

　　根据宪法第99条、地方组织法第8条、第39条的规定，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内的遵守和执行，是县级以上的地方人大及其常委会的首要职权。而制定相应的地方性法规，使宪法、法律和行政法规的有关规定在本行政区域内具体实施，是行使这一职权的重要体现。

　　二、不得与宪法、法律、行政法规相抵触

　　这是地方立法的总前提。所谓“相抵触”是指地方性法规全部或部分违反或超越宪法、法律、行政法规，与其基本原则或具体规定不一致的情形。主要有几种情况：一是地方性法规超越立法权限，规定了本应由国家立法规定的事项；二是违反了宪法、法律和行政法规的基本原则、指导思想和立法宗旨；三是违反宪法、法律和行政法规的具体条文和规范。以上几种，不论是直接抵触或是间接抵触，都是不允许的。

　　三、根据本行政区域的具体情况和实际需要

　　这也是地方组织法规定的制定地方性法规的原则之一。要求地方立法机关立足于本地的具体情况和实际需要，避免对中央法律(规)的生搬硬套，这样有利于充分发挥地方立法机关的积极性，从实际出发，使制定出来的地方性法规有较强的针对性、适用性和操作性，更具地方特色。

　　四、不能超越宪法、法律规定的职权范围

　　立法法规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法的基本原则相抵触。

　　立法法规定：地方性法规可以就下列事项作出规定：(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以个性或者废止。

　　立法法对中央专属立法职权作出明确规定，地方立法不得“染指”。(1)国家主权事项；(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(4)犯罪和刑罚；(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(6)对非国有财产的征收；(7)民事基本制度；(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；(9)诉讼和仲裁制度；(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

　　提高地方立法质量应处理好的几个关系

　　一、正确处理人大立法工作与党的中心工作的关系

　　党的十六大报告指出：“全面建设小康社会的目标，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。”地方人大的立法工作，必须紧紧围绕和服从这个中心，为经济建设服务，为解放和发展生产力服务。在这些方面，地方人大的立法工作是大有可为的。从1984年开始，在扩大对外开放政策的指引下，天津市相继建立了经济技术开发区、天津港保税区、新技术产业园区、滨海新区四个特殊的经济区域。为了使这四个特殊经济区域能够健康、顺利发展，天津市人大常委会在它们起步阶段，就相继制定了有关管理的法规，分别以区内管理条例的形式，规定了区域发展的方向。同时，对区内企业的劳动用工制度、土地使用制度等，也分别以地方性法规的形式加以明确。天津经济技术开发区、天津港保税区能够成为全国最好的开发区、保税区之一和天津市主要的经济增长点，与天津市人大常委会为其创造的良好法制环境是分不开的。天津新技术产业园区、天津滨海新区由弱小到壮大的发展历程，以地方性法规为主要管理框架的依法治区道路同样是它们日益壮大和兴旺的基石。

　　二、正确处理地方立法与维护国家法制统一的关系

　　要提高地方立法的质量，必须处理好地方立法与维护国家法制统一的关系。制定地方性法规必须坚持维护国家法制的统一，坚决防止地方保护主义和部门利益倾向。地方立法要有全局观念，要立法为公。各地在立法中一般都注意把“不抵触，有特色、可操作”作为地方立法的一个重要原则，黑龙江省提出，地方立法“不超越上位法规定，不变更上位法规定，不增设新的处罚规定”，严格把握立法权限，广东省强调维护法制统一，还必须注意本省地方性法规之间的相互衔接。江苏省明确提出，地方性法规不是自行其是、另搞一套，而是在全国统一的市场经济体制下，因地制宜地解决本地区经济社会生活中需要用法规调整的问题。深圳市制定地方性法规重视与上位法的关系，在坚持不抵触原则的同时，尽量避免与上位法的重复立法，对省里已经制定地方性法规的事项，市里不再重复。

　　三、正确处理制定法规与修改、废止法规的关系

　　随着改革的深化和经济的发展，市场经济活动日新月异，既需要制定大量新的法规，也需要对原有不适应改革发展需要、甚至阻碍生产力发展的法规进行修改或废止。立法工作必须与时俱进，以适应新的形势变化的需要，为改革和发展创造良好的法制环境。从今后的立法任务看，修改带有浓厚计划经济色彩、不适应改革发展需要、甚至阻碍生产力发展的地方性法规将是地方人大一项极其重要的立法工作。

　　四、正确处理民主参与与集中决策的关系

　　我们国家的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径参与国家立法工作。因此，要通过多种途径保障人民群众参与立法活动，只有紧紧依靠人民群众，走群众路线，充分发扬民主，才能使制定的地方性法规更加符合实际、更加符合国家的整体利益、更加符合人民群众的根本利益。立法法在进一步扩大立法民主方面作出了一系列规定，特别是听证会、论证会制度，是立法法规定的两项新制度，各级人大正在认真实践，不断总结经验，逐步加以完善。多年来，天津市人大常委会在民主立法方面进行了有益的探索和尝试。先后对公共场所禁烟条例、物业管理条例、商品房管理条例、见义勇为人员奖励和保护条例、市容和环境卫生管理条例等许多人民群众关心和法规进行公示和听证。最近，又制定了有关法规——《天津市人民代表大会常务委员会公示地方性法规案办法》。民主立法，对于提高立法质量，确保立法反映最广大人民的利益至关重要。依靠群众立法，就能够集中民情、民意、民智，才能保证立法的高质量、高水平。

　　人大的组织原则和工作原则是民主集中制。人大及其常委会的组成人员必须牢固树立民主议事观念和集体行使职权的观念，按照少数服从多数的原则决定问题。为了使人大代表和常委会组成人员的审议和表决能够真正代表人民的意志，体现人民的意愿，平时他们就应该深入实际，了解实情，认真听取人民群众的意见，集思广益。只有这样，才能代表人民群众的利益，民主议事，科学决策。

　　五、正确处理依法行使职权与加强党的领导的关系

　　党的十六报告强调：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”加强党对立法工作的领导，与在立法中发扬民主和依法办事是统一的，是社会主义政治文明的重要体现。加强党对立法工作的领导，主要体现在两个方面，一是确定立法工作方针和一些重要法律的指导思想和原则，审定立法工作规划和计划，根据形势和社会发展的需要，建议立法机关把经过实践证明是正确的长期适用的党的路线方针政策，通过法定程序变为国家法律，对立法工作中需要中央或地方党委确定的重要政策问题做出批示等。二是对人大的同志来说，在立法工作中，要认真贯彻执行党的路线方针政策，对立法工作中遇到的重大问题及时向中央和地方党委请示。中央或地方党委决定的事项，人大要认真贯彻落实。