市司法局法制宣传处

　　编者按：加快法制宣传教育立法，推动法制宣传教育工作在新形势下深入开展，是当前迫切需要解决的重要课题。根据市人大常委会2007年立法计划，市人大内司委、市政府法制办、市司法局、市依法治市领导小组制定了《关于开展天津市法制宣传教育立法调研工作的方案》。市司法局结合我市具体情况开展了法制宣传教育立法调研。现将调研报告刊发，希望全系统同志继续关心、支持法制宣传工作，并踊跃提出宝贵意见、建议。

　　按照市人大常委会2007年度立法计划要求，市司法局会同有关部门于2007年7月开始，就“天津市法制宣传教育条例”立法项目进行了专题调研。我们分别召开了市级有关部门、区县、专家学者和司法系统相关单位参加的四次座谈会，听取有关方面意见。市人大常委会副主任孙海麟同志带领有关部门负责同志赴广东、云南两省学习考察法制宣传教育地方立法经验。在此基础上，就本市法制宣传教育立法项目进行了深入研讨。

　　一、制定《法制宣传教育条例》的重要性和必要性

　　二十多年来，我市已先后制定实施了法制宣传教育的四个五年规划，目前正在实施第五个五年规划。我市广大人民群众的学法、用法、守法、护法观念得到了有力增强，法律素质得到了有效提升，法制宣传教育工作成效显著，积累了许多成功的经验和做法，同时也存在着一些困难和问题。要使法制宣传教育工作更加规范有序地开展，适应加快滨海新区开发开放的要求，为天津科学发展、和谐发展、率先发展创造良好的法治环境，亟需制定《天津市法制宣传教育条例》。

　　(一)制定《条例》是适应新形势发展的客观需要

　　加强法制宣传教育，是我市经济持续快速协调健康发展，各项事业全面进步，社会和谐稳定，人民安居乐业的重要保障。当前，是天津科学发展、和谐发展、率先发展的关键时期。天津的改革开放和现代化建设进入了一个新阶段。天津的发展已经站在一个新的历史起点上，进入了一个新的上升期。新形势、新任务对法制宣传教育工作提出了新要求。为了不断提高法制宣传教育工作水平，为进一步加快滨海新区开发开放，实现科学发展和谐发展率先发展，把天津建设成为国际港口城市、北方经济中心和生态城市的宏伟目标营造良好的法治环境，有必要及时制定《天津市法制宣传教育条例》，推动法制宣传教育工作规范化、法制化发展。

　　(二)制定《条例》是加强法制宣传教育工作的客观需要

　　法制宣传教育工作是一项长期而艰巨的任务，是实施依法治国方略、推进依法治市进程的基础性工程。目前，我市的法制宣传教育规划对于推进法制宣传教育工作起到了积极作用，但规划只具有阶段性、纲领性、倡导性，缺乏稳定性和法律规范性。通过地方立法，健全和完善法制宣传教育工作的各项制度和措施，用地方性法规规范、促进和保障法制宣传教育工作，使我市法制宣传教育由主要依靠行政手段实施转变为依靠法制手段推进，实现法制宣传教育的法制化、规范化，才能保证法制宣传教育工作长期、深入、持久开展下去。同时，法制宣传教育工作仍然存在一些问题，如有的地区把法制宣传教育工作看成“软任务”，对实施法制宣传教育规划部署不力、措施不硬、制度不严，存在搞形式主义、走过场的现象，法制宣传教育工作尚缺乏比较严格的监督考核等等。为了进一步加强法制宣传教育，有必要将工作中行之有效的制度和措施等重要内容以法规形式确立下来，为我市法制宣传教育工作的开展提供强有力的法制保障。

　　(三)制定《条例》是为国家立法做准备的客观需要

　　做好国家法制宣传教育立法是推动全国法制宣传教育工作统一、协调发展，实现法制化、规范化的必要前提。目前，我国已进入“五五”普法规划实施阶段，但尚未有统一的法制宣传教育立法。全国普法办主任、司法部部长吴爱英在第六次全国法制宣传教育工作会议上强调：“各地要积极推动地方法制宣传教育条例的制定和完善，加快法制宣传教育工作制度化建设，同时为推动国家法制宣传教育立法工作积累经验”。要做好国家法制宣传教育立法工作，必须收集大量的相关资料，积累丰富的立法经验，确保国家立法的法律效力和稳定性。为了通过立法实践总结我市的有益经验，梳理全国其他省、自治区立法成果，同时在法规实施中检验其科学性、合理性和规范性，进一步探索法制宣传教育工作的新形式、新做法，使国家立法更加符合社会经济发展的需要，有必要及时制定《天津市法制宣传教育条例》，为国家立法做好充分准备。

　　二、制定《法制宣传教育条例》的条件和依据

　　(一)法制宣传教育立法的法律和政策依据

　　《中华人民共和国宪法》第五条第一款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，第二十四条“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设”，为《条例》的立法提供了法律依据。中共中央、国务院、司法部和天津市委、市人大、市政府也对这项工作高度重视，为立法提供了政策依据。2006年3月，中共中央、国务院转发的《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》的通知中指出：“要进一步加强法制宣传教育立法，促进法制宣传教育工作的制度化和规范化”；2006年9月市委、市政府批转的《市委宣传部、市司法局关于开展法制宣传教育第五个五年规划》中指出：“要深入开展法制宣传教育立法实践，制定《天津市法制宣传教育条例》。”2007年初，市人大常委会将《天津市法制宣传教育条例》列为市人大常委会2007年重点调研项目，进一步加快了法制宣传教育立法的进程。

　　(二)法制宣传教育工作的良好基础

　　我市法制宣传教育工作实践，为法制宣传教育立法奠定了基础。一是法制宣传教育工作成效显著。我市法制宣传教育工作有不少方面都走在全国前列，领导干部学法用法影响广泛，青少年法制宣传教育稳步推进，基层民主法制建设成效明显，普法依法治理年度考核不断规范，法制宣传教育工作逐步实现规范化、制度化，为使《条例》具有先进性、可操作性和针对性提供了现实条件。二是法制宣传教育规范性文件的积累。从1985年至今，我市连续制定实施了五个五年的普法规划和法制宣传教育决议，这些规范性文件起草比较严谨，尤其注重语言和内容的规范性、科学性，为用法律规范的形式对法制宣传教育各项工作加以规定做好了准备。三是各方面比较支持这项立法，提出的意见和建议合理可行。在调查研究中，有关部门、区县、专家学者和法律工作者对法制宣传教育立法提出了许多可行性意见和建议，为《条例》结合各部门工作实际，发挥分类指导的作用打下了基础。

　　(三)兄弟省市法制宣传教育立法的成功经验

　　目前，全国已有广东、安徽、辽宁、云南、江苏等11个省、自治区对法制宣传教育工作进行了地方立法。各省条例法规均明确了立法目的、工作任务、基本原则、普法对象、工作机构和社会部门职责、经费保障、考核奖惩等内容。从各地的立法实践看，主要落实了三点：一是使法制宣传教育工作走上法制化的轨道。普法部门在开展工作中全力做到有法可依、有法必依，其它职能部门也依法支持和配合开展法制宣传教育工作，将普法工作“软任务”变为法定的“硬指标”，杜绝互相推诿、扯皮的现象。二是扩大普法依法治省工作的影响力。不仅建立了普法依法治省工作的责任机制，而且鼓励和支持社会各界力量参与普法依法治省，调动了社会各界的积极性，使普治工作更加深入人心，发挥更大的社会影响力。三是促进普法依法治省工作的保障措施到位。《条例》的制定实施为法制宣传教育的经费投入给予了很大的支持保障，各部门、各单位都依法保证普法经费的落实，为法制宣传教育工作的开展提供了强有力的物质保障。

　　三、立法建议

　　(一)法制宣传教育立法应遵循的原则

　　制定《法制宣传教育条例》应遵循下列原则：一是体现党的政策性原则。法制宣传教育立法要坚持党的领导，体现党的各项路线方针政策，保证其正确方向。二是合法性原则。法制宣传教育立法必须注重下位法与上位法的衔接，使法规符合宪法和法律的规定；要注重法言法语的运用，加强法规的规范性。三是可操作性原则。法制宣传教育立法必须结合实际，注重对具体措施的制定，条例内容要有可操作性，真正起到促进法制宣传教育工作的积极作用。四是前瞻性原则。法制宣传教育立法要符合社会经济快速发展的需要，对法制宣传教育工作具有超前性和引导性。五是经验性原则。法制宣传教育立法过程中要加强对自身经验总结及对其他兄弟省市成果的借鉴，使法规完善成熟。六是科学性原则。法制宣传教育条例必须符合科学发展的需要，各项规定要体现以人为本，因材施教；区别对待，分类宣传；突出重点，全面发展等要素。

　　(二)《法制宣传教育条例》应涵盖的主要内容

　　从法制宣传教育立法的原则出发，《法制宣传教育条例》应涵盖的主要内容有：第一，总则。包括立法目的、依据，法制宣传教育的内涵、适用范围、目标任务、工作原则等；第二，组织管理。包括各级主管部门及其职责等；第三，社会职责。包括社会共同责任、有关职能部门及其职责等；第四，监督与保障。包括各监督部门及其监督职责、政府计划保障、政府责任制保障、经费保障等；第五。考核。包括检查与考核制度等；第六，奖惩。包括表彰奖励制度、责任追究制度等；第七，附则。包括法规解释权和实施日期等。

　　(三)法制宣传教育立法应注意的重点问题

　　一是明确法制宣传教育的定位与内涵、适用范围、目标任务等。

　　“法制宣传教育”的定位和内涵，随着社会经济的发展不断变化。“一五”普法主要是对全体公民进行基本的法律知识的普及。在“二五”普法和“三五”普法期间，主要包括从法律知识的启蒙教育向提高以领导干部为重点的全民法律意识的转变，从单一普法向全面推进依法治理实践的转变。法制宣传教育的内涵进一步丰富。经过“四五”普法规划的实施，主要实现了由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高了全体公民特别是各级领导干部的法律素质；由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，全面提高了全社会的法治化管理水平。“五五”普法规划则对“法制宣传教育”定位和内涵、适用范围等做了进一步的探讨，其中指出：“法制宣传教育的对象是一切有接受能力的公民”，要“深入开展法制宣传教育，全面推进依法治市，进一步提高全民的法律素质；进一步提高领导干部依法执政、公务员依法行政的能力和水平；进一步提高各级政府和社会组织依法管理和服务的水平”。并将社会主义法治理念纳入了宣传内容。

　　为了进一步推进法制宣传教育工作，有必要将四个五年普法期间对于“法制宣传教育”的定义、内涵和外延的各种看法，以及“五五”普法规划的界定，进行综合提炼，形成新时期法制宣传教育的丰富内涵，在《条例》中加以明确。首先，要明确法制宣传教育的对象是全体公民。其次，要指明法制宣传教育的内容是普及宪法、法律和法规的基本知识，所体现的法律精神原则，法律和司法制度体系以及法治精神对公民的基本要求等。第三，要明确法制宣传教育的目标任务。即要增强公民社会主义法治理念和权利义务观念，培养遵法守法的行为习惯，提高公民的法律素质；要在全社会形成依法办事的社会氛围，提高全社会法治化管理水平。第四，要强调法制宣传教育的形式多样化，要通过多种形式向公民普及法律的基本知识。

　　二是明确法制宣传教育的基本原则。

　　法制宣传教育工作是一项全局性的工作，应当根据社会经济发展状况，综合考虑各方面的因素，进行全面规划，并根据不同时期和不同对象的要求，区别对待，有针对性地开展工作，增强法制宣传教育的实效性。同时，持续性开展的法制宣传教育和“12.4”法制宣传日、主题宣传等集中教育都是法制宣传教育的重要形式；全民普及的法制宣传教育与对重点对象、重点内容的教育是法制宣传教育的两个重要方面，要有机结合，抓紧抓好；法制宣传教育与法治实践是相辅相成的，两方面都抓好，才能促使法制宣传和法治实践相互促进，良性循环。因此，《条例》应明确指出，法制宣传教育工作应当全面规划，实行经常教育与集中教育相结合、普及教育与重点教育相结合、宣传教育与法治实践相结合的基本原则，根据不同对象确定相应的教育内容，增强法制宣传教育的针对性、实效性。

　　三是明确政府各职能部门、社会各组织的法制宣传教育职责。

　　首先，应明确法制宣传教育主管部门及其职责。法制宣传教育作为一项政府主导的工作，二十多年来，各级政府司法行政部门始终是法制宣传教育的主管部门。各级法制宣传教育主管部门承担着管理、指导、协调、检查考核本行政区域内法制宣传教育工作的职责，主要包括结合实际情况，贯彻落实有关法律、法规、决议、决定的要求，及时制定法制宣传教育的长期规划和年度计划，并制定考核标准，检查规划和计划的实施情况；加强调查研究，总结行之有效的经验做法加以推广，并对法制宣传教育相关职能部门和各机关、社会团体、企事业单位及其他组织进行工作指导，协调各部门共同开展工作；以多种形式组织法制宣传教育工作人员学习培训，提高法制宣传教育工作者和社会各界志愿者等工作人员的工作水平。为了进一步规范法制宣传教育主管部门和其职责，确保工作顺利有序开展，有必要将其纳入法制宣传教育立法内容。

　　其次，应明确法制宣传教育相关职能部门职责。公务员主管部门，司法机关，行政执法部门，教育行政部门，国有资产监管部门，劳动和社会保障部门，文化、新闻、出版部门等与法制宣传教育相关的职能部门，不仅要做好本单位的学法用法，还有面向公众开展法制宣传教育的职责。为有利于指导各类主体按照法制宣传教育工作的总体规划开展工作，有利于更加充分合理地实现法制宣传教育的资源配置，有利于在立足全局、各有侧重的基础上，形成开展法制宣传教育工作的合力，有必要在《条例》中对法制宣传教育相关部门职能加以明确。

　　第三，应明确法制宣传教育是全社会共同责任。由于法制宣传教育工作是一项社会事业，需要调动全社会的力量共同参与，不仅要发挥政府主管部门、相关职能部门的职能作用，公民要积极学法，国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织，也应当将法制宣传教育列入工作计划，确定负责的部门和人员，做好本单位、本系统的学法用法工作。同时，要积极鼓励社会组织和法律专业人员以多种形式支持和参与法制宣传教育活动，不断发挥法制宣传教育的社会影响力。因此，有必要在立法中加以强调。

　　四是加强考试考核制度。

　　首先，应明确公务员，特别是领导干部法律知识考试考核制度。我市“五五”普法规划中指出：“要坚持和完善领导干部法律知识年度考试考核制度，把学习和掌握法律知识的情况作为领导干部年度考核和任用考察的重要内容”。《天津市关于加强领导干部学法用法工作的实施意见》规定：“要建立领导干部学法用法考试制度。各级组织、人事部门要将领导干部学习法律知识和考试考核结果及依法办事情况作为年终考核的重要内容和干部任免、晋升、奖惩的重要依据之一”。我市已连续多年实行领导干部法律知识考试，实践证明考试考核是检验和提高领导干部、公职人员学法效果的有效方法，有必要通过立法加以推行，使这项制度规范化、法制化。

　　其次，应明确普法依法治理检查考核制度。法制宣传教育工作要落到实处，完成各项任务要求，就必须进行科学、严格的考核，检验法制宣传教育工作的效果。我市“五五”普法规划明确指出，要逐步建立评估考核机制，完善普法和依法治理评估考核体系，积极开展规划实施的年度和阶段性考核。同时，经过我市近年来的工作考核实践，确立各项考核标准，定期检查考核，切实促进了我市法制宣传教育工作的深入开展，取得了明显实效。因此，有必要在立法中规定普法依法治理检查考核制度，对年度和阶段性工作进行检查考核，以确保高质量地完成各项工作。

　　五是完善保障制度。

　　首先，应明确政府计划和责任制保障制度。法制宣传教育工作是实施依法治国方略的一项基础性工程，是各级政府工作的重要部分。将法制宣传教育工作纳入政府工作的整体规划，纳入国民经济与社会发展的总体规划，纳入目标管理责任制，同时纳入年度计划，作为年度工作的重点之一予以落实，就显得尤为重要。因此，有必要在《条例》中加以明确规定。

　　其次，应明确经费保障制度。法制宣传教育工作是一项旨在普及法律基本知识，提高公民法律素质和社会法治化水平的社会公共事业，有关单位和部门应当无偿向公众开展基本的法制宣传教育，保证公众接受到免费的法制宣传服务。法制宣传教育所需经费必须在政府经费中落实到位。从长期的普法实践来看，法制宣传教育经费不足、宣传设施不够是制约法制宣传教育工作开展的一个重要因素。我市个别区县和部分部委法制宣传教育经费长期不足，有些区县和部委经费可以到位，但是不能确保专款专用。因此，有必要通过地方立法明确各级政府对法制宣传教育工作的经费投入、宣传设施投入等，保障法制宣传教育经费落实到位，并确保专款专用，以保证各项工作的顺利开展。

　　六是建立健全奖惩制度。对在法制宣传教育工作中做出显著成绩的单位和个人进行表彰和奖励，是我市多年来的好做法。为了进一步推广普法先进事迹和经验做法，调动法制宣传教育工作者的积极性和主动性，促进全市法制宣传教育工作共同提高，有必要在《条例》中加以明确。同时，为了使法规更具有约束力，使法制宣传教育从“软任务”变为“硬措施”，保证法制宣传教育工作各项任务的完成，也应制定对不履行法制宣传教育职责、未达到考核标准的单位和无故不参加法律知识考试的人员应承担的法律责任，以保障法规的顺利实施。