天津市司法局课题组

　　党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”为深入贯彻落实十六届六中全会精神，认真学习贯彻胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话精神，今年7月份，司法部、最高人民法院联合召开了全国人民调解工作会议，为进一步推进人民调解工作改革发展提出了更明确的方向。深化人民调解工作，发挥人民调解在构建社会主义和谐社会中的职能作用，已成为司法行政机关面临的重大理论课题和现实问题。

　　一、我市人民调解工作的职能作用及存在的突出问题

　　我市人民调解组织网络日趋健全，工作制度日臻完善，队伍不断发展壮大，为社会和谐稳定发挥了重要作用。

　　(一)发挥人民调解优势，全力维护社会和谐稳定

　　人民调解组织坚持“调防结合、以防为主”的方针，在主动调解婚姻、家庭邻里、赔偿等常见性纠纷基础上，对企业新的用工制度、拖欠工资和农村土地承包流转、村务管理等矛盾纠纷及时疏导，化解改革中的利益冲突，全力维护社会和谐稳定。

　　(二)不断推进社会主义民主法治进程

　　人民调解是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，对于促进基层民主法治建设具有重要意义。人民调解员具有广泛的群众基础，他们在纠纷调解中，大力宣传党的路线、方针、政策，开展生动的法制宣传教育，既体现了民主精神又弘扬了法治精神。

　　(三)人民调解工作弱化趋势及原因分析

　　随着经济社会的发展，人民调解工作不适应新形势发展的问题逐渐显露。近年来，人民调解纠纷数量锐减，天津市1997年调解纠纷数量为34000件，到2006年为30000件；全国亦是呈下降趋势，1997至2005年，由近1000万件下降到550余万件。民间纠纷调解数量的减少从一个侧面反映了人民调解工作呈现弱化趋势。

　　人民调解工作呈现弱化趋势原因是多方面的。内在原因有：①人民调解的法律地位与人民调解的职能作用不相适应。②人民调解组织机构设置、工作机制与人民调解大格局要求不相适应。③人民调解队伍素质参差不齐与人民调解领域拓展不相适应。客观因素主要是：①由于人们法治意识逐步觉醒，许多可以由人民调解的纠纷走向仲裁、诉讼等领域。②在多元化纠纷解决机制中，人民调解和司法调解、行政调解之间还没有建立统一的协调机制，未能充分发挥人民调解作用。③有些基层政权组织建设薄弱，人民调解工作得不到有力的领导和保障。

　　二、拓展人民调解工作领域的必要性和可行性

　　在新的形势下，人民调解工作要坚持走改革创新之路，要不断拓展人民调解工作领域，才能在构建社会主义和谐社会中更好地发挥职能作用。

　　(一)拓展人民调解工作领域的必要性

　　1.不断增多的纠纷与有限的司法、行政资源之间的矛盾。当今的社会纠纷呈现出以几何级数增长的态势。二战结束之后，世界各发达国家相继出现了“诉讼爆炸”现象。我国改革开放后，诉讼数量也一路飙升。以天津市基层法院为例，各民庭法官每年至少要审理200个案件。另据统计，天津市公安110指挥中心每天接警数量已超过9000件，需出警解决的民间纠纷已超过5000件。不断增多的纠纷与有限的司法、行政资源之间成为一对严重的矛盾。

　　2.大量群体性事件与维护社会稳定的矛盾。当前，我国处于社会转型时期，由人民内部矛盾引发的群体性事件逐渐显现。近年来，我市群众信访总量一直在高位徘徊，出现了历史遗留与现实问题、经济利益与政治权益、合理要求与不合法方法、多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹、群众自发行为与敌对势力恶意插手操纵相互交织的复杂局面，使信访工作面临严峻的挑战，面对大量群体性突发事件的发生，信访工作原有调解运作模式不能应对自如地化解矛盾纠纷。

　　3.轻微刑事案件的刑罚与构建和谐社会的矛盾。和谐社会不是一个没有矛盾和纠纷的社会，更不是一个没有犯罪的社会。当前许多轻微刑事犯罪政治色彩逐渐淡化，更多的是财产犯罪或者是由于邻里纠纷、干群矛盾等因素所致。天津市近3年来，3年以下有期徒刑的有60%是轻微刑事案件；10%是缓刑。其中，缓刑中20%是轻伤害犯罪，20%是交通肇事犯罪。如果将这些可以通过刑事和解的人民内部矛盾用刑罚方式解决，无疑将会扩大社会矛盾，这与构建和谐社会的宗旨是相背离的。

　　一个理性、成熟、和谐的法治社会，应根据冲突的类型和程度，以人民调解为基础，建立多元化纠纷解决机制，有利于解决好维护稳定工作中源头预防与末端处理之间的关系。

　　(二)拓展人民调解工作领域的法理基础

　　1.纠纷解决机制的新发展--ADR机制。由于纠纷呈现出新的特点和人们对于解决纠纷理念的转变，纠纷解决机制出现了新的发展。最具代表性的就是风靡全球的ADR浪潮。ADR替代性纠纷解决机制源于美国，是20世纪逐步发展起来的诉讼外纠纷解决方式，现引申为民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制，即除法院审判之外的解决纠纷的一切其他方式。ADR机制为人民调解参与民事纠纷诉讼外调解提供了理论基础。

　　2.恢复性司法制度。“恢复性司法”制度是近年来西方刑事政策领域推行的一项新制度。它是指经过专业人士充当的第三者的调解，建立一个使犯罪人和受害人进入对话状态的“模式”，促进当事方的沟通与交流，通过犯罪人的道歉、赔偿、社区服务等，使被害人因犯罪所造成的物质精神损失得到补偿，使被害人因受犯罪影响的生活恢复常态，同时亦使犯罪人通过积极的负责任的行为重新融入社区并赢得被害人及其家庭和社区成员的谅解。人民调解参与刑事和解可借鉴“恢复性司法”理论。

　　3.宽严相济的刑事政策与刑事和解。宽严相济是我国在新形势下的一项重要刑事政策。其内涵之一是指“非司法化”，这是就诉讼程序而言的。在一般情况下，凡涉嫌犯罪的都应进入刑事诉讼程序。但在某些情况下，犯罪情节较轻或者刑事自诉案件，可以经过刑事和解得以结案，体现了对轻微犯罪的宽缓处理。刑事和解所要处理的大多是介乎犯罪边缘的轻微犯罪，体现了“恢复性司法”理念，符合构建社会主义和谐社会的精神。

　　(三)建立大调解格局的可行性

　　我市对拓展人民调解工作领域，建立大调解格局进行了初步探索，其优势得到初步显现。

　　1.积极探索人民调解与行政调解的衔接模式。第一，采取派出所民警直接派驻司法所模式。2006年9月，我市公安和平分局民警派驻司法所，实现了人民调解与行政调解的部分对接。今年以来共调处治安、民事纠纷74起，成功率为96%。第二，建立人民调解委员会与公安派出所联系制度，实行治安纠纷分流制度。天津万隆大胡同商业中心人民调解委员会2005年成立，共受理各类矛盾纠纷97起，其中接受派出所转来的纠纷61起,及时化解了影响社会稳定的重大矛盾纠纷，其作用逐步凸显。

　　2.建立解决矛盾纠纷的“四位一体三调联动”工作机制。

　　我市北辰区司法局积极与区法院、公安、信访办等部门协调，由区委政法委制定了《关于建立联动解决矛盾纠纷工作机制的实施意见》，各项工作已全面展开。自3月以来，共调处101起重大疑难纠纷，其中人民法院10起、信访办11起、公安79起，四家联合共同调处1起。在这些重大疑难纠纷案件中，解决了一起多年来北京上访的影响社会稳定的案件，收到了良好的社会效果。

　　三、深化人民调解工作的对策和建议

　　深化人民调解工作必须根据新情况、新特点，努力探索和掌握人民调解工作的规律，以人民调解为基础，努力实现“人民调解、行政调解、司法调解的有机结合”，以适应构建社会主义和谐社会的需要。

　　(一)探索有天津特点的人民调解工作模式

　　1.努力探索人民调解、司法调解与行政调解的衔接模式

　　第一，探索人民调解与司法调解的衔接模式。可以有两种方式：一是由人民法院委托人民调解组织调解。人民法院认为可以由人民调解组织进行调解的，经双方当事人同意，可委托人民调解组织进行调解；二是在有条件的基层法院可以设立“人民调解工作室”，聘请专职的人民调解员，对民事、轻微刑事等案件进行诉前、诉中调解。达成调解协议不需要执行的，由人民调解组织制作调解协议书，法院按撤诉处理；有执行事项可能申请执行的，由审判机关制作调解协议书，按调解结案。

　　第二，探索人民调解与行政调解的衔接模式。一是公安派出所与街乡镇司法所建立联合调解工作室，办公地点设在街乡镇司法所内，公安分局统一选派公安民警进驻联合调解工作室；二是建立联席会议制度，警力偏少的农村派出所可不派驻民警，与当地司法所建立协作配合机制，定期联系沟通，共同配合开展调解工作。具体做法是：公安机关在对案件性质进行甄别后，将可以由人民调解组织调解的纠纷移交到联合调解工作室，并开具《纠纷调解告知书》。经调解达成协议的，人民调解组织应当制作《调解协议书》；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。

　　第三，探索人民调解与仲裁的衔接。一是由仲裁委员会在符合条件的区县人民调解组织内部建立仲裁工作站，由工作站直接受理当事人的调解申请，以友好仲裁的方式解决当事人的纠纷；二是友好仲裁人可以在人民调解员中选任，经过培训，承担应审工作；三是对于未建立仲裁工作站的，建立人民调解与仲裁相衔接的联系机制，经人民调解组织调解达成协议的，在双方自愿达成仲裁协议的前提下，将纠纷提交仲裁机构，制作仲裁调解书，仲裁调解书与裁决书具有同等法律效力。

　　2.逐步引导建立“以人民调解为基础”的大调解机制。一是在市、区县分别建立“大调解”工作指导委员会，实行社会矛盾纠纷调解工作联席会议制度；二是在区县设社会矛盾纠纷调处服务中心，建立矛盾纠纷排查分析制度和受理登记、分流移交、办结报告等制度，对一些重大疑难矛盾纠纷直接调处或与有关部门联合调处；三是乡镇、街道建立社会矛盾纠纷调处中心，直接调处本乡镇、街道的矛盾纠纷或所属村居、社区不能解决的重大矛盾纠纷。四是充分发挥村居和社区人民调解员的作用。及时掌握矛盾纠纷，主动做好化解工作。大调解机制是有关部门联合调处解决矛盾纠纷的平台，以基层人民调解工作为基础，上下贯通、信息共享、资源共享，各个层面职责清楚、分工明确，层层做工作，逐级把关，共同实现“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”的目标。

　　3.实现大调解格局模式应注意的几个问题。大调解模式要因地制宜，不宜搞一刀切，要先行试点逐步推广，体现层次、地域、阶段的差别。一是在人民调解领域拓展上，要充分尊重当事人诉权原则。采取由前置主义(设定案件范围)向选择主义(当事人自主选择案件范围)模式的过渡方式；二是在案件范围上，体现案件范围逐步拓展。逐步实现由民事案件、治安案件扩展到轻微刑事案件和较重刑事等案件领域；三是在衔接模式上，实行由区县(乡镇)人民调解工作室为主的联系移交过渡到机构单独设置模式；四是在大调解格局的构建中，体现阶段性特点。应先实现由人民调解与法院民事调解和公安治安案件的衔接，而后逐步发展到与检察院、信访办、仲裁委等部门的衔接。

　　(二)加强人民调解员队伍建设

　　1.整合法律资源，组建高素质的人民调解员队伍。要充分利用社会资源，广泛动员律师、法学教师、退休法官、检察官担任调解员，发挥法律服务工作者和法律援助工作者的作用，尤其要充分发挥律师在信访接待中的作用。

　　2.提升文化层次，形成梯次合理的调解员队伍。引入竞争机制，实行资格认证和持证上岗制度，不断改善人民调解员队伍结构。街道、乡镇一级委员会可以吸收中专以上的法律专业人才担任调解委员，形成梯次合理的人民调解员队伍。

　　3.加强部门协调，稳定人民调解员队伍。对于基层选举造成的人民调解员队伍不稳定情况，要积极协调民政等部门，采取征求司法行政机关意见制度，加大推动人民调解公益性岗位工作人员选拔工作，以稳定人民调解员队伍。

　　4.注重等级评定，增强调解员责任意识。开展调解委员业务等级评定工作。根据调解委员的学历、能力、工作时间对调解委员进行三个等级的评定。其中，一级调解委员由市局评定。等级评定作为今后聘任调解委员的重要依据。

　　5.加强业务培训，提高人民调解员队伍整体素质。注重发挥基层法院对人民调解员的培训指导作用，实施基层人民法庭“指导员制度”；建立人民调解员参与诉讼旁听和诉讼调解制度以及从人民调解员中推荐人民陪审员制度。

　　(三)加强对人民调解工作的领导和保障

　　1.大调解机制的建立和运行，应在市委政法委的领导下进行。建议建立由政法委牵头，政法系统各单位和政府有关部门参加的联系会议制度，研究协调调解中的重大问题。

　　2.各级人民调解组织，特别是大调解机制的日常工作，需要经费的保障。建议各级政府财政按常住人口每人每年0.5元的标准列入预算，专款专用。

　　3.人民调解员的工作是无偿的、义务性的工作。为了调动人民调解员的积极性，兄弟省市采取“以奖代补”的方法，由各级财政拨款，根据调解案件的难度和数量，对人民调解员进行奖励。建议在我市也实行对人民调解员“以奖代补”的制度。

　　课题组组长：罗昭天津市司法局党委书记、局长