该项成果刊登于司法部《领导参阅》2003年第8期，天津市委研究室《对策研究》2003年第14期，司法部《中国司法》2003年第4期和《中国监狱》2003年第3期

　　我市实行罪犯社区矫治的可行性研究

　　市司法局政策法规研究室

　　矫治(国外称为“矫正”)实际就是人们通常所说的对罪犯实施的教育改造活动，主要是指监狱通过惩罚与改造、教育与劳动相结合的手段，强迫罪犯转化思想、改正恶习、增长知识、掌握劳动技能，成为守法公民和自食其力的“社会人”所进行的一系列活动。社区矫治是与传统的封闭式处遇制度相对而言，是对罪犯实行开放式处遇的一种形式。其目的就是在不影响刑罚执行的情况下，以社区为基础，把符合一定条件的罪犯附条件地放到社区参加有偿或无偿的社会劳动，由政府机关的有关执法人员与社会帮教力量共同对其实施教育改造，以尽可能地缩短在押犯生活同社会正常生活的距离，促使其在刑满释放时尽快适应“社会人”的角色，成为守法公民。

　　一、实行罪犯社区矫治问题的提出

　　在国外，实行罪犯社区矫治已经有几十年的历史。一些国家有40%左右的犯人不是关在监狱里，而是在社会上实施社区矫治。在西方国家，监狱经济普遍收益很低，入不敷出。在各种刑罚中，自由刑的执行代价最为昂贵，已成为国家沉重的经济负担。同时，传统的封闭式监狱把犯人关押在高墙、铁栅栏之中过着纪律严格的监狱生活，长期的与社会隔绝，往往使犯人产生自律力萎缩、意志丧失、人格颓废等恶果。社区矫治的兴起，正是西方国家面对自由刑及监狱的种种弊端而对现代监狱制度进行改革的结果。其中美国最具代表性。早在上世纪50年代，美国有关对罪犯实施社会教育的计划就大量出现。随着行刑社会化的兴起，诸如缓刑、居住方案、工作释放、教育释放与假释之类的社会矫治制度开始被广泛运用。随之而来，针对狱外执行的犯罪人的社会教育计划也大量增加，社区矫治教育计划纷纷设立。日本的社区矫治称为社区处遇，它是对罪犯实施缓刑监管和假释的一种形式。在日本，除了官方矫治机构作为社区矫治的主要力量外，大量的社会志愿工作者和相关的非官方机构是社区矫治工作必不可少的组成部分。有关调查显示，二战以后，日本经济高速发展，但日本却很幸运地摆脱了许多发达国家普遍存在的犯罪增长现象，其主要原因，就是得益于这些从事社区矫治的社会志愿者队伍及其相应的非官方机构的建立。

　　改革开放20余年来，我国经历着一场广泛而又深刻的社会变革。经济、政治、法制和文化等方面都得到快速发展，取得了举世瞩目的巨大成就。与此同时，同世界上其他国家一样，与社会变革密切相连、相伴而生的是犯罪率也在不断攀升。狱内押犯拥挤、押犯构成日益复杂，致使押犯生活质量降低，身体疾病和犯罪恶习交叉感染，给监狱经费和警力带来巨大压力。纵观各国矫治制度，虽然司法制度不同，各有特点，但有一点是共同的，就是矫治罪犯不仅仅是矫治罪犯自身，更重要的是通过矫治使罪犯能够了解和融合日益发展变化的社会。在我国全面建设小康社会的进程中，社会发展节奏将越来越快，社会成员也将终身社会化，即需要不断学习新知识、掌握新技能、接受新观念，以使自己与社会发展同步，这已成为我国社会发展的一种趋势。在快速发展的社会中，终身社会化问题对那些被监禁的罪犯同样重要。罪犯出狱后能否适应社会，是影响其是否再犯罪的重要因素之一。罪犯适应社会，有利于其出狱后安身立命，有利于其守法；否则即使其已经改过自新，也难保证不再犯罪。从世界范围看，充分利用社会力量，实行罪犯社区矫治，不但是节省政府人力物力财力，缓解监狱经费困难、警力不足、押犯拥挤等问题的有效、快捷的方法和途径，而且是适应社会高速发展与进步、促进罪犯社会化的需要。在新的形势下，我们有必要借鉴国外的罪犯社区矫治的成功经验，以便更好地探索出提高罪犯教育改造质量的新途径。

　　二、我市实行罪犯社区矫治的条件和基础

　　目前，我国在探索非监禁性处遇模式方面已经做了大量有益的尝试。我市实行罪犯社区矫治也已具备了一定的条件和基础。

　　1、社会基础。

　　随着城市化进程的加快，我市城市社区建设和发展已形成规模。较完善的社区管理体制和较完备的社区服务功能，已经具备了承载罪犯社区矫治工作的基础条件。目前，我国城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，而我市的城市社区建设和发展近年来一直走在全国前列。早在1989年本市和平区新兴街的社区建设实践，就为全国社区建设创造了宝贵的经验，江泽民同志曾专程到新兴街社区考察。1999年随着我市城市危陋房屋改造全面告捷，我市又提出了全面推进城市社区建设和发展的新要求，即“依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量。”全市各区街普遍以符合现代化城市管理要求的社区居委会替代了传统意义的居民委员会，社区基层党组织建设不断加强，社区服务志愿者队伍不断发展壮大，社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的民主自治机制逐步形成，实现了城市管理重心的下移。此外，我市大力推进依法治市，加大基层依法治理力度，广泛开展了“六进社区”(科教、文化、体育、卫生、环保、法律)、文明示范社区等多种形式的创建活动，进一步促进了社区的功能的发展和完善。据统计，目前我市已发展社区1795个，每个社区都建有基层党组织，覆盖全市18个区县；全市的社区居委会管理人员共有1万3千余人，其文化程度、知识结构、理论水平和管理水平等较社区成立之前均有很大提高；全市社区志愿者队伍已达30余万人。一大批优秀的党员干部活跃在社区，致力于社区管理和建设，增强了社区的凝聚力。社区已成为密切党与群众广泛联系的纽带和桥梁；成为沟通信息、发现问题、了解民情，解决问题、服务群众的最直接的场所；成为体现我国以广大人民群众为基石的人民民主专政的基础力量凝聚地。

　　与此同时，不断活跃的基层司法行政工作也广泛、深入地融入社区管理和建设之中。以强化基层司法行政职能、活跃基层司法行政为出发点的司法行政工作改革，培养和锻炼了一大批常年战斗在基层工作一线的司法行政干警。常年的基层基础工作，使他们与基层社区干部和广大群众水乳交融，并积累了丰富的基层工作经验。目前，全市已有99%的街道、乡镇建立了司法所，共238家，有司法助理员467人；各级调解组织6118个，调解员136828名。在推进社区普法和依法治理、维护社区治安秩序稳定、为社区群众提供法律服务等方面发挥了不可替代的作用，为实行罪犯社区矫治创造了坚实的社会基础保障和组织人员保障。

　　2、实践基础。

　　从我市教育改造工作的实践看，近15年来，我市假释罪犯无一人在假释期间再犯罪，缓刑罪犯的重新犯罪率在1%以内。到2002年底，我市监狱已连续六年实现教育改造安全年，教育改造质量不断提高，监管安全秩序稳定。特别是近年来，我市在罪犯教育改造社会化问题上也做了大量的有益探索，积累了一些经验。如开展教育改造“三个延伸”活动，即对罪犯的教育改造工作“向前延伸、向外延伸和向后延伸”，充分利用社会力量，聘请社会监督员和志愿者走进大墙内，采取“结帮教对子”、“签帮教协议”等多种延伸形式，开展多层次、多渠道的社会帮教活动；对一些表现好的犯人实行附条件与配偶在监同居、亲情聚餐、节日放假回家探亲等，用亲情温暖他们，促进他们改过自新；加强罪犯回归社会前的出监教育；在犯人中开展广泛的劳动技能培训，促使他们回归社会后能够及时融入社会，顺利就业。这都为实行罪犯社区矫治工作奠定了坚实的实践基础。

　　从教育改造工作的社会延伸实践看，多年来，我市对刑释解教人员的安置帮教工作也取得明显成效。不但建立和完善了对刑释解教人员的衔接、管理、帮教等制度和措施，而且健全了覆盖全市的四级安置帮教组织管理网络，并确定了帮教工作责任制。司法助理员经常深入街道、乡镇和社区进行检查和监督，加强排查和管理，保证不脱管、不漏管、不失控。据统计，我市的重新犯罪率一直控制在4%以内，大大低于司法部规定的标准。多年的安置帮教工作实践，为开展罪犯社区矫治工作提供了丰富的实践经验和组织人员保障。

　　三、我市实行罪犯社区矫治的方法、步骤和措施

　　实行罪犯社区矫治，把罪犯放到社区接受社会的教育改造，既关系到法律法规的修改和原有工作模式的改变，又关系到国家刑罚在群众中的威信和形象，还关系到社区的安定祥和。因此，要按照“周密安排，严格筛选，协调配合，先行试点”的原则，加强组织领导，精心做好这项工作。根据前期调研情况，我们提出如下几点建议：

　　(一)政策支持

　　实行罪犯社区矫治的理想方式是依法运作。考虑到目前的实际和可能，我们建议先依政策运作。即由市委政法委牵头组织公、检、法、司四部门会签文件，明确规定哪类罪犯可以由法院判决后直接交社区矫治，哪类罪犯可以由监狱管理部门决定放在社区矫治；同时，明确规定公安和司法行政部门在社区矫治方面的分工及其权利义务。

　　(二)成立社区矫治工作领导小组及其办事机构

　　建议成立由市司法局局长任组长的“社区矫治工作领导小组”。其办事机构可由市司法局基层处、监劳工作指导处、政策法规研究室等部门组成。同时，在市监狱局设立社区矫治工作管理处，各区县可成立社区矫治科,或由司法所负责这项工作。

　　(三)先行试点

　　1、选择好试点社区。可在市内六区和环城四区中选择2-3个社会治安较好的区进行试点。试点社区应具备的条件：(1)社区自治机构健全、功能完备；(2)有一定的社区发展历史，至少在3年以上；(3)社区发展较为成熟、群众基础好，在各种社区文明创建活动中走在辖区的前列；(4)社区治安较为稳定，近3年内没有发生过重大刑事案件；(5)所在辖区的基层司法行政工作成绩突出，特别是司法(科)所、人民调解、安置帮教、普法和依法治理工作稳步、扎实，卓有成效。我市和平、河西、河东、塘沽等区先后被评为全国社区建设示范区，有24个街道被评为市级社区建设示范街，建议试点社区应先从以上四区和24个街中选定。

　　2、确定科学严密的罪犯筛选条件，试行期间慎选社区矫治的罪犯。罪犯筛选条件应重点考虑以下两方面：一是所犯罪行是初犯，并被判处有期徒刑3年以下，如属职务型犯罪、过失性犯罪或未成年犯罪，以及那些确有年幼子女需要抚养的女性罪犯可延至5年；二是确实悔罪，在狱内改造表现良好，受过政府嘉奖，不致再危害社会，身体健康，有劳动能力，在本市长期居住。为审慎起见，可先行在我市2-3个市部级文明监狱进行试点，并充分考虑社区、单位(学校)、家庭，以及罪犯本人的申请意见。

　　3、在试点社区成立社区矫治工作小组。工作小组成员由司法所人员、公安派出所管辖民警、社区工作志愿者和社区管理工作人员组成。工作小组要针对接受社区矫治罪犯的个案情况制定帮教计划和劳动服务计划，并报市社区矫治工作领导小组备案。依“属地管辖”原则，驻在社区内企业归社区居委会管理。因此，建议将社区矫治罪犯放至社区内企业从事劳动，或由社区矫治工作小组安排其从事社区内其它服务性劳动。4、矫治罪犯应由其家庭所辖社区接纳。这样可以更好地体现司法、社会、社区、家庭“四位一体”的社区矫治管理运行机制的效能，充分发挥社区和家庭对罪犯的亲和力和感化力，也便于控制和监督。

　　5、在试点开始前应该做好几方面的摸底工作。一是对试点社区自治机构和志愿工作者情况摸底；二是对试点社区群众反映情绪和接受程度摸底；三是对接受社区矫治罪犯心理状态乃至其他罪犯心态反映情况摸底。

　　6、搞好社区矫治工作者的培训。鉴于社区矫治是新事物，试点初期可由市司法局基层处和监劳处共同对社区矫治工作者进行培训。

　　(四)建立健全罪犯社区矫治工作的规章制度

　　1、加强罪犯社区矫治工作的规章制度建设。主要包括：罪犯社区矫治工作程序、社区矫治工作联席会制度、社区矫治工作者制度(包括职责和权利)、社区矫治工作人员培训制度、罪犯在接受社区矫治期间的权利义务、社区矫治罪犯定期归监制度、对被矫治罪犯的监控检查制度、矫治罪犯原关押监狱的责任制度、矫治罪犯在社区劳动服务制度及有偿劳动报酬标准和报酬使用的规定、矫治罪犯本人及家属保证制度、在社区矫治期间违反有关制度规定的处罚措施以及社区矫治工作投诉处理制度等等。

　　2、积极做好社区矫治试点工作总结、宣传工作。及时总结和交流经验、宣传典型事例，引导社会方方面面对社区矫治工作的认同、理解和支持，为做好这项工作创造良好的社会环境和氛围。

　　(五)正确处理好几个关系

　　1、处理好实行罪犯社区矫治与社区群众生活安定的关系。作为提高罪犯教育改造质量的方法与途径，实行罪犯社区矫治是与人民群众的根本利益相一致的。但是应该看到，我国是有几千年历史的文明古国，人们仍保持着传统的生活方式和生活习惯。一旦把罪犯放到社区接受矫治，那么肯定会在群众中引起强烈反应。因此，这就要求我们必须做好周密的组织安排，把可能发生的各种不利影响考虑周全。要积极做好正面的宣传和引导，把群众消极情绪变为支持社区矫治工作的共同力量。同时，还要正确对待和处理好群众的相关投诉，充分发挥社区基层党员干部的作用，精心做好群众不安情绪的疏导工作，为罪犯社区矫治试点工作的顺利进行创造良好的社会氛围。

　　2、处理好实行罪犯社区矫治与创监狱教育改造安全年的关系。把罪犯放到社区进行矫治与创安全年活动的目标是一致的，都是为了把罪犯教育好、改造好。不能因为实行社区矫治会出现罪犯脱逃的风险，就畏首畏尾，裹足不前。要进一步强化工作措施，在实行社区矫治的新情况下，继续实现教育改造安全年。

　　3、处理好实行罪犯社区矫治与实行罪犯假释制度的关系。尽管实行假释与社区矫治同为把罪犯放归社会接受教育改造，但从制度和执行程序方面讲，还是有一定区别的。特别是在社区矫治试点期间，既不能将假释罪犯和实行社区矫治的罪犯混淆在一起，也不能将假释罪犯放到社区进行矫治。假释制度在中外已经有上百年的执行历史，特别是我国相关的实体法和程序法以及最高法院的司法解释，都已经就假释制度的实行条件和审批、执行、监督等程序做出了详细规定；而社区矫治则是刑罚执行机关对罪犯实行开放式处遇的一种方式，是司法实践的新事物，我们不能用实践先行变更法律。并且实行罪犯社区矫治的内容是强制罪犯到社区进行公益性劳动，在强制性劳动中接受社会矫治；而对于假释罪犯是否必须参加劳动，法律并没有作出规定。这就是我们在试行阶段不能将二者混为一谈的原因。

　　4、处理好体现社区矫治的亲和力和感召力与保证实现国家刑罚的强制性和威慑力的关系。开展社区矫治试点，表明了国家在罪犯矫治领域所做出的努力，表现了很大的勇气。社区矫治突出家庭和社会的亲和力和感化力，尊重人的尊严，赋予罪犯接受各种促使其重返社会的服务权利。但是，在这一过程中，法律的强制力与威慑力不能弱化，要通过完备的管理监督机制，使罪犯负罪在社区，改造在社区，劳动在社区，最终达到重新做人在社区。

　　二○○三年二月二十五日