本文刊登于天津市委研究室《对策研究》2004年第22期

　　关于法律援助情况的调查与思考

　　刘广炬

　　按：党的十六大《报告》指出：“拓展和规范法律服务，积极开展法律援助。”几年来，我市在法律援助方面做了大量的工作，也取得了明显成效。但是，新的形势，对法律援助提出了新的更高的要求。为了全面落实十六大的精神，更好地适应新的形势，市司法局党委书记、局长刘广炬同志带领有关人员对本市法律援助的总体情况进行了调研。本文是2003年重点调研课题，现刊发。

　　一、法律援助制度与天津法律援助工作现状

　　(一)中国法律援助制度的发展历程

　　法律援助是司法制度的重要组成部分。主要是通过向那些缺乏能力、经济困难的当事人提供法律帮助，使他们能够平等地站在法律面前，享受平等的法律保护，实现公平和正义。它是衡量一个国家法制完善和社会文明程度的公认标准之一。法律援助制度首先是在西方国家出现的，是以国家法制的完备和律师制度的存在与发展为前提的。目前世界上已有140多个国家建立了法律援助制度，且都由政府给予必要的经费作保障。新中国成立之初，法律援助虽然没有作为一项完整的制度被提出和建立，但从50年代起，有关法律援助的一些具体内容就已在一些法律、法规中有所体现。而真正作为制度化出现的法律援助，则是在90年代中期。1995年国家司法部正式提出建立法律援助制度，《司法行政工作“九五”规划和2010年远景目标纲要》中，也明确提出了“今后9—15年内建立和完善法律援助制度”的目标。2001年3月九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，首次将法律援助纳入社会发展范畴，并提出了建立法律援助体系的要求。随即，中国特色的法律援助相继在各地开展。2003年7月经温家宝总理签署的国务院《法律援助条例》正式颁布，并于当年9月1日开始实施，这标志着中国特色的法律援助制度基本形成。

　　公平与正义是人类文明的奋斗目标，也是我们党领导人民建设中国特色社会主义的基本价值追求。为了全面建设小康社会，真正实行依法治国，党的十六大明确提出：社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。可以说，这也是建设社会主义法治国家的一个基本目标。司法制度是维护公平与正义的最后一道防线，而法律援助又是司法制度的重要组成部分。因此，十六大报告在“加强社会主义法制建设”中提出的“积极开展法律援助”的要求，深刻表明党对法律援助工作的重视。

　　法律援助不仅可以免除当事人的费用，使其获得法律帮助，而且可以通过这种帮助最大限度地发挥法律的调整功能，使市场经济秩序尽可能地得以全面规范，从而保障市场经济在法制的轨道上运行。随着改革开放的不断深化，法律援助在维护社会稳定，完善社会保障体系，促进各项政策措施的出台和实施等方面所发挥的作用，将会进一步显现出来。

　　(二)天津法律援助工作现状

　　——法律援助机构建设不断加强，法律援助服务网络日益健全。1997年，天津市法律援助中心宣告成立，按照有关规定，我市应建市、区(县)级法律援助机构20家，现已建立了19家，全市共有专职法律援助工作人员42名。作为政府法律援助机构的重要补充，市总工会、市残联、市妇联等社会团体，也利用自身资源内设或尝试内设了法律援助机构，并面向团体成员开展法律援助工作。目前，我市已逐步形成了以各级政府法律援助机构为主导，以社会法援机构为辅助的完整、系统的法律援助网络。

　　——法律援助社会受益面不断扩大。从1997年至2003年上半年，全市法律援助机构共受理法律援助案件7000余件，其中指派社会执业律师承办1864件。一些贫弱等社会弱势群体通过法律援助实现了法律赋予的权利，社会受益面不断扩大，确保了司法公正和司法人权，维护了社会稳定。

　　在近年来开展的严打整治斗争中，法律援助工作主动配合，凡人民法院指定辩护及当事人委托的刑事案件，都能做到指定多少受理多少，委托多少受理多少，并确保办案质量和效率，保证了严打整治斗争的顺利进行。

　　——法律援助规范运作，工作制度日益完善。为了规范全市法律援助工作，1997年市司法局制定了《天津市法律援助试行办法》;为规范刑事诉讼、民事诉讼方面的法律援助工作，根据有关法律和文件精神，市司法局与市高级人民法院共同下达民事、刑事法律援助工作的联合通知。同时，针对特殊群体的需要，市司法局先后制定出台了专为农业和农村工作、为国企下岗工人、为军人和军属等提供专项法律援助的规定。实践中我市各级法律援助机构按照“四统一”的要求，相继建立收案登记制度、受理审查审批制度、办案质量检查制度等16项法律援助内部管理制度。在此基础上，全面实行公示制度，将法律援助条件、业务范围、服务形式、工作流程等制度予以公布，自觉接受社会和群众的监督。目前全市法律援助工作正在各项制度的约束下规范运行。

　　——法律援助队伍建设不断加强。几年来，我市的法律援助工作者，以高度的责任感和扎实的工作作风，无私奉献，为维护贫弱、残疾等社会弱势群体的合法权益做出突出贡献，涌现出一批先进集体和先进个人。天津市法律援助中心先后被评为“全国法律援助先进集体”和“青少年优秀维权岗”；天津市法律援助中心与和平区法律援助中心分别被司法部、中国残联授予“残疾人维权先进集体”；宝坻区法律援助中心被司法部、中国残联授予“残疾人法律援助维权岗”。在援助律师承办的典型案例中，有六起被《全国法律援助典型案例》收录，通过不懈的努力，我市的法律援助工作已得到社会各界的信任和支持。

　　——法律援助日益深入人心，社会弱势群体从中深切感受到党和政府的关怀。几年来，全市法律服务工作者与法律援助工作者，以对党和人民高度负责的精神，从实践“三个代表”重要思想的要求出发，认真履行职责，有效地化解了矛盾，预防了纠纷，维护了稳定，确保了司法公正和法律的尊严。实践中，我市还通过法律援助深入社区、援助中心律师定期到区政府值班等形式，不断创新法律援助的工作方式。与此同时，我市法律援助工作的宣传力度在不断加大，实现了法律援助工作的法律效果与社会效果的统一。法律援助工作者的无私奉献精神，在一定程度上促进了全社会良好社会风尚的形成。法律援助作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，作为一项民心工程，经过5年的实践及新闻媒体的广泛宣传，在我市正日益深入人心。

　　二、当前我市法律援助工作存在的主要问题

　　1、对法律援助性质的认识存在偏差。我国的相关法律明确规定：“法律援助是政府责任”。但实践中，一些人却对法律援助的这种性质认识不清，将帮助特殊社会群体和困难群众享受平等的法律保障权利，看作是完全应由法律援助工作者和法律服务工作者承担的职责。这就在一定程度上忽略了法律援助的政府责任。

　　2、法律援助现状难以满足社会需求。目前，我市享受城镇最低生活保障的人口有29万余人，农村贫困人口尚占一定比例，全市残疾人有40.06万人，社区内60岁以上老年人约131万。这些社会弱势群体遇到的困难比较多，其中包括告状难、打官司难的问题。法律的专业性和复杂性，使多数群众难以熟知和运用，一些群众亟待法律服务可又存在付不起费的困难。目前，我市专职法律援助工作人员总共仅有42名，供需比例严重失衡。为此，管理部门在积极鼓励和倡导奉献精神的前提下，对律师、公证员、基层法律服务工作者从法律义务(《律师法》规定法律援助是律师的义务)和职业道德的角度规定了每年应承担的义务量；全市法律援助机构在努力降低法律援助服务成本，提高工作效率方面也进行了许多积极的探索和尝试；各级人民团体、法学院校和其他社会组织对法律援助工作也给予了极大的支持。尽管如此，从实际情况看仍难以满足社会的需求。

　　3、受编制和经费的制约，法律援助专职律师队伍难以发展。目前，在全市已成立的法律援助机构中，只有7家有机构、人员编制和办公经费，其余的各家要么没有机构和人员编制，要么就是经费需临时申请，不能纳入财政预算。可以说，在我市法律援助机构中，运作不规范，专职人员短缺，经费不到位，办公条件不具备等情况较为普遍。2002年全市的法援经费仅为71.5万元，2003年通过财政拨款和司法行政机关内部调剂也仅达到123.3万元，有的区县甚至只有几千元。由于经费保障水平与我市经济社会发展明显不相适应，法律援助工作的发展遇到较大困难，直接导致法律援助队伍的专业素质难以提高和缺乏保障。尽管我市在全国是较早成立市法律援助中心的省市，也是法律援助工作开展较早、较好的省市。但受编制和经费的制约，近年来，我市法律援助工作的发展也缓慢了下来。

　　4、法律援助急需地方立法的支持。经过几年的实践，我市的法律援助工作迫切需要依靠地方立法，来解决实际中的一些具体问题。譬如，政府责任的落实问题，明确规定符合我市实际的经济困难标准及法律援助范围等。

　　三、促进我市法律援助工作健康发展的对策建议

　　(一)认真贯彻落实国务院《法律援助条例》，进一步加大宣传力度，努力为法律援助营造良好社会氛围

　　《法律援助条例》是我国第一部全国性的法律援助专门法规。它确立了我国法律援助制度的基本框架，明确了经济困难的公民申请并获得免费法律服务的权利，重申了法律援助是政府责任，政府应当为法律援助提供财政保障的原则，确立了司法行政机关管理和监督法律援助工作的行政管理体制以及法律援助机构的服务职能，规定了社会力量参与法律援助的原则以及法律援助各方的权利义务、法律责任等。《条例》从根本上解决了影响和制约我国法律援助事业发展的一些突出问题，为进一步推进法律援助工作的发展提供了重要的法律基础和制度保障。因此，认真贯彻落实《条例》的精神，必将有助于我们推动法律援助事业的发展。

　　《条例》从立法的角度，肯定了参与和支持法律援助事业是全社会的共同使命和崇高美德。为此，我们应进一步加大向社会各界宣传法律援助意义的力度，通过电视、广播、报纸、互联网等各种媒体对法律援助和咨询服务活动进行广泛宣传。通过报道典型案例，突出宣传法律援助在扶贫助弱、伸张正义方面的社会效果，让广大民众真正了解法律援助制度对于保障困难群众的合法权益、促进司法公正、维护社会稳定所起的作用，争取社会各界的广泛理解和支持。

　　通过宣传，使社会各界积极参与法律援助，使更多需要得到法律帮助的困难群众，能及时了解并实际运用法律援助来维护自身合法权益。通过宣传，在全社会形成关心、支持、参与法律援助事业的良好氛围，树立中国法律援助良好的社会形象。

　　(二)落实法律援助政府责任，拓展法律援助经费渠道

　　法律援助的政府责任主要包括：由政府制定相关的法律和政策，并采取积极措施来引导和推动法律援助工作；政府要为开展法律援助提供必要的机构保障和队伍保障；政府要为法律援助提供必要的经费保障；政府要充分调动广大律师、社会组织等多方面的积极性来共同搞好这项事业；政府要加强对法律援助工作的监督和管理。可以说，提供必要的经费保障，不但是政府职责的基本要求，而且也符合现代政府公共开支的基本要求，还是世界各国的通行做法。

　　为了更好地将法律援助的政府责任真正落到实处，各级政府应积极处理好法律援助事业与经济、社会协调发展的关系。譬如，将法律援助机构经费和律师办案补贴纳入同级政府财政预算，实现政府对法律援助的最低经费保障，并随着当地经济发展水平的提高不断增加。在落实法律援助政府责任的同时，还应进一步拓展法律援助经费渠道，本着“政府主导，社会参与”的原则，积极探索建立政府与社会共尽责任的多渠道投入体制，挖掘社会资源支持法律援助工作。此外，通过有能力的社会组织、公民个人的热心奉献，广泛募集社会资金和其他资源支持法律援助，缓解法律援助资金不足的状况，解决法律援助因经费短缺而导致的供需矛盾突出问题。

　　促进法律援助事业健康发展，既是党和政府的重要职责，也是全社会的共同责任。社会各界应积极响应党和国家的号召，弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，发扬仁爱之心，伸出援助之手，为中国的法律援助事业贡献力量。

　　(三)发挥法律援助机构职能作用，引导广大律师和基层法律服务工作者认真履行法律援助职责，不断提高服务质量和水平

　　针对我市专职援助律师短缺的现状，法律援助机构在组织实施法律援助工作中，要合理组织本机构人员、律师、基层法律服务工作者参与办案。律师是具体实施法律援助的主力，长期以来，我市广大律师在履行法定义务方面做出了突出奉献。在新形势下，要做好法律援助工作，就必须严格按照《法律援助条例》所规定的有关律师履行法律援助义务的要求，积极探索律师履行法律援助义务的方式和途径，让更多的律师承担义务。一是应明确规定律师接受法律援助机构的指派，为经济困难公民提供法律援助，是实现其公益性和社会性职责的一个重要内容，执业律师每年履行法律援助案件的数量应有具体要求，其实际履行情况应与年检注册挂钩，同时积极支持和鼓励律师主动多承担法律援助案件。二是妥善处理好政府责任与律师义务的关系，努力健全和完善相关政策，保护好、发挥好律师参与法律援助的积极性。办案补贴标准应尽快落实，并纳入同级财政预算，这既可以体现出政府责任与律师义务的关系，又能够保护和调动全市律师办理法律援助案件的积极性。

　　在法律援助的实施过程中，律师协会应充分发挥行业管理职能，通过组建法律援助专门委员会、制定相关的制度和规范，帮助律师积极开展法律援助，更好地履行法律援助义务，同时维护律师在履行法律援助义务过程中的合法权益。

　　在律师资源相对稀少的本市农村，应注重发挥基层法律服务工作者的作用，有效组织农村基层法律服务工作者参与法律援助工作。对他们履行法律援助义务的内容和方式，应做出明确规定，重点是组织、引导他们就民事法律事项开展解答咨询和非诉讼代理，以及一些与自身工作领域和业务能力相适应的法律援助。同时，要进一步整合本市司法行政系统法律服务资源，以便不断满足本市农村法律援助的社会需求。

　　法律援助工作者是代表政府履行法律援助职责，其服务质量和水平直接关系到政府在百姓中的形象。因此，要把热情服务作为工作目标，把人民是否满意作为衡量工作的尺度，严格按照《条例》规定的程序和时限，规范法律援助申请的受理、审查、指派、支付办案补贴、归档等项工作，而绝不能因为是免费服务而忽略工作质量和水平。在运用法律知识提供法律援助过程中，要特别注意加强党的路线、方针、政策的宣传教育和民主法制教育，引导群众正确对待改革中的利益调整，切实维护好社会弱势群体的合法权益，最大限度地满足群众的合理要求，确保法律援助服务的质量。

　　(四)整合力量，同心协力搞好法律援助工作

　　一是充分调动社会组织参与法律援助的积极性，鼓励和支持他们以自身资源，积极投身到法律援助事业中来，积极探索工会、妇联、共青团、残联等社会团体及高等院校参与法律援助的组织形式和方式，发挥他们利用自身资源在为特定群体提供法律援助方面的作用。二是积极开展法律援助志愿者活动。各社区可将区内那些有一定法律知识和较高法律素质、热爱社区工作的在职或退休法官、检察官、法学工作者、法律专业的高年级学生等，充实到法律援助志愿者队伍中来。通过整合法律援助资源，不断建立、健全法律援助工作网络，扩大法律援助覆盖面，为受援人提供就近、便捷的法律援助服务，更好地满足社会需求。

　　(五)进一步推进法律援助工作的法治化、规范化

　　为进一步健全和完善法律援助制度，促进我市法律援助工作健康发展，我们应根据国务院《法律援助条例》，并结合本市实际，尽快制定天津市法律援助地方法规，其重点是解决制约我市法律援助发展中的突出问题。通过地方立法，进一步强化、落实法律援助政府责任，并将这种责任在机构设置、编制、经费保障、经济困难标准、援助范围、法律责任等诸多方面体现出来，使政府责任法定化，不断推动我市法律援助工作的健康发展。

　　当前和今后一个时期，全市的法律援助工作要通过健全工作体系和完善制度措施，来进一步加强规范化建设。一是组织机构规范化。严格坚持“有编制、有人员、有经费、有制度”的“四有”标准，认真构建和完善法律援助中心的组织体系、人员组成及内部机构设置，真正体现政府为群众办实事的工作特色。二是业务工作规范化。严格按照法律规定的程序、范围、时效等条款的要求承办业务，开展工作，建立健全科学的工作运行机制，包括案件受理、调查取证等制度体系，做到程序规范。三是中心管理规范化。制定完善的业务承办、岗位责任、考核评比、监督制约、档案管理及各种奖惩等制度措施，实现规范化管理。四是设施装备现代化。加强办公用房、办公手段等硬件建设，并不断加以改善。五是管理体制规范化。按照政事分开的原则，强化法律援助机构的服务职能，强化司法行政机关对法律援助工作的管理职能。

　　(本文作者系市司法局党委书记、局长)