本篇研究成果刊登于市委研究室《对策研究》2003年第53期，市委政法委《天津政法》2003年调研专辑第8期。

　　全面推进依法治市

　　进一步加快我市现代化进程

　　市司法局党委书记、局长 刘广炬

　　按：市第八次党代会报告提出：“发展社会主义民主政治，是我们始终不渝的奋斗目标。我们要进一步加快依法治市进程，积极稳妥地推进政治体制改革，不断扩大社会主义民主，保证人民更好地行使当家作主的权利，最大限度地调动人民群众的积极性。我们必须把依法治市与以德治市结合起来，坚持党的领导，发扬人民民主，严格依法办事，努力创造一个良好的法制环境。”为了更好地落实这一要求，市司法局结合实际，就全面推进依法治市，进一步加快我市现代化进程问题进行了深入研究。本文是2002年市重点调研课题，现刊发。

　　高度的民主、健全的法制、良好的秩序、稳定的环境是我市现代化建设的重要内容和保证。经过十多年的快速发展，目前我市已初步形成了现代化国际港口大都市的基本框架，进入了全面追求更高水平的发展时期。在新的形势下，实现天津“三步走”战略的宏伟目标，经济实力是基础，城市环境是形象，良好的法治环境是保障。因此，依法治市各项工作都要以“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕我市“三步走”的战略目标，扎实苦干，整体推进，实现新的进展。

　　“三五”普法以来，我市提出了加速依法治市步伐，并把依法治市、建设社会主义法治城市作为民主法制建设的奋斗目标，作为社会主义现代化建设的重要目标之一。全市共有近900万人次学习了近220余部法律、法规，占普法对象的90.5%。举办领导干部法制讲座1200多场，受众约30万人次，培养了基层法制宣传骨干38000余人。2001年市委颁布实施了《2001—2005年天津市依法治市规划》，市人大常委会通过了《关于进一步开展法制宣传教育工作，加速依法治市步伐的决议》。可以说，我市依法治市工作已基本实现了规范化、法制化，全市法制建设已进入了新阶段。

　　然而，依法治市是一项全方位、多层次、涉及面广的系统工程，具有长期性、系统性、复杂性、艰巨性等特点。尽管我市的依法治市工作取得了一定的成绩，但与经济社会发展和人民群众的需要相比还有种种不适应，与建设现代化国际港口大都市的要求相比还有一定的距离。主要表现是：有些干部对依法治市工作的认识还存在偏差，少数领导干部片面认为依法治市就是依法治民，而对依法治“吏”认识上有欠缺；一些农村基层干部依法办事的意识不强，水平不高，仍然习惯于简单的行政命令，甚至以言代法，致使干群矛盾增多；一些农村群众对民主自治认识不清，常出现既要民主又不尊重民主的无政府主义言行，影响社会稳定；一些群众重权利轻义务，其“依法维权”的行为方式和手段又扰乱了社会秩序、触犯了国家法律，“知”与“行”难以做到和谐统一。在新的形势下，如何进一步建立健全普法和依法治理工作的有效运行机制，注重实际效果，充分发挥其积极作用，是需要认真研究并加以解决的问题。

　　一、推进依法治市要在提高全民法律素质特别是领导干部法律素质上有新进展

　　法律素质是国民素质的重要组成部分，是现代化法治社会对公民素质提出的一个不可或缺的内在要求。全体公民的法律素质，在很大程度上决定着我国社会主义市场经济能否在经济全球化浪潮中顺利实现与国际接轨，决定着我国能否在加入WTO后趋利避害，实现经济的持续、健康、快速发展。实践表明，广泛深入地开展法制宣传教育是提高全民法律素质的重要途径。近十几年来，我市的法制宣传教育工作在实践中积累了丰富的经验，特别是随着“四五”普法的深入开展，总结推广了“送法下乡”、“法律进社区”、“服务农村土地依法流转”等经验，有力地推动了我市法制宣传教育工作向纵深发展。

　　今后的法制宣传教育工作，应努力实现两个转变。即由提高全民法律意识向提高全民法律素质转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理转变。为此，应从三个方面下功夫：一要选好宣传教育的内容。法制宣传教育工作只有从人民群众最关心、最敏感的问题入手，才能增强其吸引力和针对性。当前应紧紧围绕我市改革、发展、稳定的大局，围绕全市的中心工作，就“严打”整治斗争与整顿规范市场经济秩序，以及城市建设中新建道路、房屋拆迁、环境整治等工作，大力宣传相关法律、法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规。同时，要把法制宣传教育与公民道德教育紧密结合，全面推进社会公德、职业道德和家庭美德教育，广泛宣传《公民道德建设实施纲要》，以公民道德修养的提高促公民法律素质的提高。二要改进宣传教育的方法，探索宣传教育的多种有效形式，彻底改变过去那种只重法律条文宣传不重法律解释的片面做法。在宣传法律条文的同时，还要认真做好对法律条文内涵的解释工作，讲清情理与法理的区别，避免出现因群众对法条的错误理解而导致的错误行为。三要注重法制实践教育，培养和提高公民学法用法的能力。在传授法律知识的同时，应积极指导公民将“知”转化为“行”，做到“知”与“行”的和谐统一，避免出现在“依法维权”过程中，因自己的行为方式和手段扰乱了社会秩序，而触犯法律的现象。只有达到学以致用，才能不断增强公民对法律的充分信任感和依法维护自身权利的能力。

　　近年来，我市加快了现代化建设的步伐，城市综合实力明显增强。新的实践对全市各级领导干部提出了新的更高的要求。为了进一步推进天津的改革开放和现代化建设事业，全市各级领导干部应认真学法用法、努力提高依法办事能力，并将其作为实践“三个代表”重要思想的具体行动。一是结合当今世界政治经济形势，结合国内经济发展和社会实际，结合当前的中心工作和客观需要，结合群众关心的热点、难点问题安排学习内容。同时将学法与用法结合起来，把知法与执法统一起来，不断提高依法决策、依法行政、依法管理、依法办事、依法律己的自觉性和能力。二是将学法用法与转变领导观念、领导方式和管理方式，与促进科学民主决策和管理，与保持自身清正廉洁、保证权力干净运行紧密结合。学法用法要同我市“十五”期间三大历史任务、加快经济发展的三件大事和提高人民生活的新三件事，同工作中的难点、疑点，及群众反映的热点紧密结合，促进各级领导干部牢固树立宪法观念和依法治国观念，不断提高法律素质。三是保证措施要得力。除认真落实已出台的党委中心组学习制度、学法用法档案制度和学法考核制度等各项干部学法用法制度外，还要不断完善监督制约机制。如加强人大代表、政协委员对同级政府领导干部的法制监督，定期对其学法用法、依法管理、依法决策的实际能力，以及部门依法行政的实际情况进行检查或视察。同时，将组织、人事和法制教育主管部门的联合检查情况，作为对一个地区、一个部门领导干部学法用法的实际情况的综合评判，各方面的考核结果应与晋职、晋级挂钩，将提高领导干部法律素质融入到对干部的任用考核和工作考核之中，从而增强领导干部学法用法的积极性和责任感。只有如此，才能带动全民学法用法的深入，推进全民法律素质不断提高。

　　二、推进依法治市要在提高城市法治化管理水平上有新突破

　　当前，随着改革开放的不断深化和经济体制的转型，我国经济、政治、文化、社会等各领域的深层次问题常常以社会矛盾纠纷的形式反映出来。特别是群体性上访和群体性事件，突出表现为合理的要求与不合法的行为结合在一起，多数人的过激行为与少数煽动分子的违法行为交织在一起。其中，一些群体性事件往往是由行政性矛盾纠纷引起，与政府管理部门有着直接或间接的关系。因此，必须全面提高我市城市法治化管理水平。各级领导干部和执法、司法人员，既是国家法律、法规，及各项政策的主要贯彻执行者，又是城市的主要管理者。在推进依法治市的过程中，首先是要牢牢抓住依法治“官”这个关键，只有严肃执法、严格监督，才能确保依法行政、公正司法。严格执法、公正司法，既是依法治市的重要环节，又是衡量法治水平的重要尺度。近年来，我市各级行政执法部门和司法机关，以推行部门执法责任制为突破口，进行了积极的探索，做了大量卓有成效的工作，保证了宪法、法律的实施，促进了我市的改革、发展、稳定。但是，以罚代法、以言代法的现象仍然存在，虽属少数，却影响了宪法、法律的尊严，不仅给人民群众的根本利益造成了损害，而且直接影响我市发展的软环境。为此，必须进一步加强和改进公正司法和严格执法工作。一是要强化“法治”观念。各级领导干部和执法、司法人员，要牢固树立一切为民和法律至上的思想，摒弃特权思想和“人治”思想。二是要加强制度建设。全面推行执法、司法人员的资格考试、考核制度，尽快建立和完善行政执法和司法人员的学习培训、执法考评、持证上岗、重要执法岗位人员交流等制度，对那些不适应执法工作的人员实行离岗培训和清理辞退制度。各级执法机关都要严格落实执法责任制和执法公示制，执法和司法错案追究制、赔偿制，依法规范和制约司法和执法人员的行为，做到执法权限法定化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法责任明晰化，坚决杜绝随意执法、违法执法现象。三是要强化监督。通过行政复议、行政赔偿、审计监督等方式，形成较完善的执法机关内部监督体系；将内部监督、法律监督、民主监督、群众监督有机地结合起来，将执法活动置于强有力的国家和社会监督之下，确保依法行政和公正司法。

　　加强对城市经济发展秩序的依法规范和管理，是提高城市法治化管理水平的具体体现。当前，我市正在抓紧海河两岸的综合开发改造，实施海港、空港、地铁、轻轨等一大批重点工程建设。这一系列重大工程的建设，必然要进行大规模拆迁、征地，也必然会涉及广大群众的切身利益，这些工程建设能否顺利进行，关键要看是否有法律的强制力做后盾。因此，要尽快健全和完善与国家法律体系相匹配、与国际通行惯例相衔接、与建设现代化国际港口大都市和我国北方重要经济中心相适应的地方性法规、规章，把立法决策和改革发展决策紧密结合起来。其中特别是要加快有关经济结构调整、技术创新、对外开放和滨海新区开发开放方面的地方立法步伐，依法促进滨海新区的开发开放，进而带动全市建设与管理的全面进步。要通过法律强化对各类市场主体的依法引导、规范和管理，加强对各类市场和市场行为的监管，依法打击市场违法行为，保护市场主体的合法权益，营造良好的市场秩序，促进市场经济的健康发展，为我市经济发展和社会进步创造良好的法治环境。

　　三、推进依法治市要在夯实基层依法治理工作上有新成效

　　推进依法治市、维护社会稳定、实现长治久安，关键在基层的依法治理工作。夯实基层依法治理工作是落实改革、发展、稳定方针的综合措施。十几年的探索实践，使我市的基层依法治理工作有了很大进展，今后要在原有基础上加以进一步的规范和提高。

　　社区是我国城市基层群众自治组织联系人民群众的桥梁和纽带，是党和国家方针、政策、法律的落脚点，直接关系到城市基层政权的巩固。社区稳定是城市稳定的基础，更是城市稳定的关键。随着改革的不断深化和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、利益关系、分配方式等日益多样化，社会矛盾也愈加错综复杂。计划经济体制下的“单位人”正转变为市场经济体制下的“社会人”，人员流动范围不断扩大，街道社区不但成为非常敏感和矛盾比较集中的地方，而且在社会保障服务工作中也正在发挥着越来越大的作用。应该看到，大量错综复杂的利益矛盾除了靠行政调节以外，离不开群众的自我教育、自我管理、自我调节，这就是基层民主的需要所在。为此，我们应积极探索社区依法治理的新路。一是在充分论证的基础上，制定切实可行的社区依法治理规划，建立健全社区依法治理的组织领导机构和办事机构，形成完善的社区依法治理运行机制。同时，确定与社区经济、文化和基层民主政治建设相协调的社区依法治理目标及任务，真正做到工作有目标，落实有措施，考核有标准。二是完善社区服务保障功能，构建以“社区服务中心”为载体的社区生活服务体系，逐步实现社区服务网络化、社会化、现代化。同时，通过建立社区各种便民利民的非正规劳动组织，构建社区劳动就业保障体系，组织社区内下岗职工和待业人员再就业，缓解就业压力。三是针对社区外来人口逐步增多的趋势，根据外来人员的从业特点和文化程度，有针对性地对其进行法制宣传教育。四是在社区中扎实有效地开展法律咨询和法律援助活动，当离退休人员、下岗失业人员、外来打工人员遇到困难时，及时提供法律帮助，让他们能够感受到法律的公正和严明，从而自觉地学法、用法、守法，并依法维护自身合法权益。同时，依法严厉打击各种违法犯罪活动，维护基层社会稳定。

　　加入世贸组织后，政府部门对经济和社会事务的管理，应着眼于建立统一开放、公平竞争、规范有序的市场体系，即以高效、公平、规范的经营环境来吸引投资者，进而推动经济健康有序发展。入世后，企业参与国际竞争的规则发生了很大变化，政府部门应加强引导，规范我市企业的国际经济贸易活动，使其在跨国交易中既符合国际惯例，又有能力依法维护自身的合法权益。企业的生产经营者应不断增强市场意识、竞争意识、风险意识和依法经营观念，推进企业依法治理向纵深发展。一方面要推进规范化的公司制改造，健全责权统一、运转协调、有效制衡的公司法人治理机构，真正转换经营机制。另一方面要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业管理制度，完善国有资产管理、监督和运营机制，依法规范企业用工制度，依法协调各种劳动关系，保护劳动者特别是下岗职工、农民工的合法权益。当前，特别要加大对再就业重要渠道的个体私营经济等非公有制经济的普法和依法治理力度，改变其重经营轻普法的现象。为了切实取得实效，可以通过行业管理的途径，将普法和依法治理纳入企业形象考核，及评比创优等实际工作中，使其变被动学法为主动学法，不断提高企业自身素质，保证个体私营经济依法经营、健康发展。近年来，尽管我市农业和农村经济快速发展，农村经济结构进一步优化，但也存在着一些不容忽视的问题。农村的依法治理要同基层民主法制建设紧密结合，把村务公开、民主管理作为农村依法治理的重点。为此，应突出落实好“四个民主”：一是民主选举法制化。依据党的基层组织条例和村委会组织法，本着公平、公正、公开的原则，搞好村委会主任和村党支部书记的换届选举。二是民主决策科学化。建立和完善村民会议和村民代表会议制度，使农村工作的各项决定符合广大群众的意愿和要求。三是民主管理科学化。依据有关法律和条例，明确党支部和村委会的职责，规范村级重大事务决策和管理程序，建立健全村党支部领导下的村民自治运行机制，完善村民自治章程和村民公约，把管理与民主自治紧密结合。四是民主监督制度化。依法规范村务公开，特别是财务公开制度，加大民主监督，保障村民当家作主的权利。要通过深入开展“民主法治示范村”活动，促进农村两个文明建设，推进我市农业和农村现代化进程。

　　积极探索新形势下基层依法治理的新途径，特别要注重发挥人民调解工作在基层依法治理中的重要作用。尽快建立并完善有效调处新时期人民内部矛盾的工作机制，逐步构筑大调解的格局。各级人民调解组织应通过认真细致的排查，及时发现各种矛盾和隐患，加强对社会舆情动态的分析预测和及时反馈，把问题解决在基层，解决在萌芽状态。在排查矛盾、调解纠纷的过程中，应向群众广泛宣传讲解法律知识和道德规范，引导公民通过法律途径解决矛盾和纠纷，从根本上减少矛盾纠纷和群体性事件的发生，推进依法治理工作的深入开展。

　　随着我国加入WTO以及对外开放的不断加大，东西方思想文化和价值观念交汇碰撞，这对于思想观念还不成熟的青少年学生来讲无异于一把“双刃剑”，既可以接受国际先进的思想文化，又极容易受西方腐朽思想文化的诱惑。在学生认知能力、防范能力和自制能力还不强的情况下，无疑给学生的思想产生巨大的冲击。因此，要巩固、完善以学校教育为主渠道，家庭教育和社会教育有机结合的青少年法制教育体系。各级、各类学校要把法制教育作为素质教育的重要组成部分，把法制教育、德育教育与各学科的教育教学有机地结合起来，开展寓教于乐、形式多样的法制宣传教育，保证在九年义务教育期间完成普及基本法律常识的任务。同时，还要认真贯彻落实《天津市依法治校暂行规定》，把学校的依法治理工作落到实处，不断推动教育法治的建设。

　　四、推进依法治市要在工作机制上有新创新

　　依法治市进程也是依法治市工作体制和运行机制不断创新的过程，良好的工作体制和运行机制是依法治市各项工作取得实实在在成效的关键。面对新的形势，我们应在原有的基础上力求创新。一是建立法制化的组织工作体系。依法治市的目标确立后，我们要量化分解依法治市的目标和任务，在全市形成远期规划与近期目标、实施措施与制度规范相结合的工作体系，通过理顺条块关系，建立地域管理与系统行业管理相结合的组织管理体系。同时，充分发挥地方党委、政府与行业主管部门的积极性，明确职责分工，健全覆盖全市的工作网络。二是完善工作运行机制。依法治市是一项战略性的工作，必须建立科学、合理、高效的运行机制。在工作布局上，依法治理各项工作要围绕中心，服务大局，关注热点，即依法治市要围绕市委、市政府的中心工作，使改革发展与社会治安综合治理，创建文明城市等紧密结合，使我市国民经济和社会发展同步进行。同时加大社会治安综合治理力度，保持良好的治安秩序，加大城市环境综合整治力度，提高城市管理水平，打击假冒伪劣，治理整顿经济秩序，惩治腐败，预防青少年和流动人员犯罪，以实实在在的效果赢得广大人民群众对依法治市的支持和参与。面对新的形势，我们要把法制宣传教育作为衡量思想政治工作的重要指标，通过深入学习邓小平同志关于民主与法制建设理论和“三个代表”重要思想，对法制宣传教育工作进行综合考察、综合部署、综合评比，加强对党员干部和全体社会成员的思想建设，全面提高社会文明程度。在工作运作上，要进一步形成各级领导高度重视，各部门积极配合，人民群众广泛参与的格局，真正做到上下呼应，城乡联动，整体推进。同时，还应注意协调和理顺与其他工作的关系，特别是要把法治与德治结合起来。普法和依法治理，既是精神文明创建活动的重要内容，又是精神文明建设的重要保障，在文明创建活动中，应做到目标任务一起下达，考核验收同步进行。三是建立科学的评估体系。通过建立行政性工作检查与社会评估相结合的考核工作机制，及时总结工作经验，发现不足，有针对性地开展工作。

　　二○○三年二月二十五日